Voorstel van wet tot samenvoeging van de gemeenten Heerlen en Landgraaf, met memorie van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 18 oktober 2017, no.2017001781, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot samenvoeging van de gemeenten Heerlen en Landgraaf, met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel betreft de samenvoeging van de gemeenten Heerlen en Landgraaf tot de nieuwe gemeente Heerlen. De nieuwe gemeente zal circa 125.000 inwoners tellen en een oppervlakte hebben van ongeveer 70 km2. De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2019. Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de provincie Limburg van 7 juli 2017, vergezeld van een positieve zienswijze van de raad van de gemeente Heerlen. De gemeente Landgraaf steunt deze samenvoeging niet.

Op 30 november 2017 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beraadslaagd over het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden. Zij constateert dat de gevolgde herindelingsprocedure niet op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, nu het gevoerde "open overleg" niet voldoet de eisen die artikel 8 van de Wet Algemene Regels Herindeling (Wet Arhi) daaraan stelt.

1.Achtergrond en aanleiding
In de regio Parkstad Limburg wordt al ruim vijftien jaar gesproken over regionale samenwerking en de noodzaak tot het versterken van de bestuurskracht van de gemeenten in dit gebied. Uit het herindelingsadvies blijkt dat er veel onderzoeksrapporten over deze thema’s zijn verschenen die betrekking hebben op deze gemeenten. In 2003 verscheen het rapport van de commissie De Wulf waarin werd gepleit voor een brede gemeentelijke herindeling, omdat duidelijk leiderschap in de regio ontbrak en er sprake was van onderlinge animositeit. Een herindeling heeft echter niet plaatsgevonden. Wel heeft de regio Parkstad in 2006 de status van wgr-plusregio gekregen. Op basis van een bestuurskrachtonderzoek door een visitatiecommissie in 2008 bleek dat deze samenwerking slagvaardigheid ontbeerde en dat het behalen van resultaten gegeven de grote sociaaleconomische opgaven niet vanzelfsprekend was. Een aantal jaren later, in 2014, is in voorbereiding op de overdracht van taken in het sociaal domein aan gemeenten, een onderzoek uitgevoerd door de commissie Van Geel, waaruit bleek dat de samenwerking in de regio Parkstad niet robuust genoeg is en extra aandacht voor de samenwerking in deze regio gewenst is. Vervolgens werd in 2015 door de commissie Bisschops geconstateerd dat de gemeenten in de regio intensiever zouden moeten samenwerken om het hoofd te bieden aan opgaven in het sociaal, ruimtelijk en economisch domein en dat er sprake is van een onbalans in de regio, waarbij de centrumgemeente er te vaak alleen voor staat. Op basis van de constateringen in de hierboven genoemde rapporten zijn in de regio Parkstad verscheidene bestuurskrachtversterkende initiatieven ontplooid waaronder de voorbereiding van een ambtelijke fusie van Brunssum en Landgraaf, een ambtelijke fusie van Voerendaal en Simpelveld en de samenvoeging van de gemeenten Schinnen, Onderbanken en Nuth tot de gemeente Beekdaelen per 2019. De laatste twee initiatieven vinden doorgang. De voorbereidingen voor de ambtelijke fusie van Brunssum en Landgraaf zijn in 2015 gestaakt vanwege een gebrek aan draagvlak en onderling vertrouwen.

De gemeenteraad van Landgraaf verzocht na het mislukken van de ambtelijke fusie tussen Landgraaf en Brunssum het college van Landgraaf om samenwerking met andere gemeenten te verkennen, waarbij als eerste aan Heerlen werd gedacht.
Toen de colleges van Heerlen en Landgraaf vervolgens met een herindelingsvoorstel van beide gemeenten kwamen, stemde de gemeenteraad van Heerlen bijna voltallig in. De gemeenteraad van Landgraaf wees deze fusie echter af omdat een bredere herindeling onvoldoende was verkend. De gemeenteraad van Landgraaf nam in diezelfde vergadering wel een motie aan die vroeg om een bredere herindeling te onderzoeken. Het college van Landgraaf trad vervolgens af.
Aan de aan de raden voorgelegde herindeling lagen twee onderzoeken ten grondslag. In beide onderzoeken is geconcludeerd dat de hele regio profijt heeft van een sterkere centrumgemeente. De conclusie in beide adviezen luidde dan ook om in te zetten op een gemeentelijke herindeling van Heerlen en Landgraaf. Omdat de andere Parkstad-gemeenten geen mede-opdrachtgever waren van deze onderzoeken werd een bredere herindeling niet verkend. De provincie Limburg heeft zich in deze fase van het proces facilitair opgesteld.

Uitvoerig overleg tussen de gemeenten Heerlen en Landgraaf over samenwerking of fusie leidde uiteindelijk tot een fusieplan. De gemeenteraad van Landgraaf wees in januari 2017 deze fusie echter af, hetgeen aanstonds leidde tot het aftreden van het college, met uitzondering van de burgemeester. Daags nadat de raden van Heerlen en Landgraaf tot een verschillend oordeel kwamen - 18 januari - nam het college van Gedeputeerde Staten van Limburg de regie over. Op 24 januari is de provinciale Wet Arhi-procedure gestart met de fase van het open overleg. Deze werd na 7 weken - op 20 maart - afgerond. GS heeft alle mogelijk betrokken gemeenten uitgenodigd voor dit open overleg. De gemeente Landgraaf heeft niet gereageerd op uitnodigingen voor dit open overleg, omdat de provincie in hun ogen de procedure had overgenomen om de door Landgraaf afgewezen herindeling Heerlen/Landgraaf alsnog te realiseren.

2.Open overleg
Op grond van artikel 8, eerste lid van de Wet Arhi moeten de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten door GS in de gelegenheid worden gesteld om met hen overleg te voeren over de wens tot herindeling. Blijkens de wetsgeschiedenis van dit artikel houdt dit open overleg het volgende in:

"Het overleg heeft een open karakter en wordt niet gevoerd over een concreet plan. Verschillende alternatieven kunnen aan de orde komen. De gemeenten hoeven zich, anders dan thans vaak het geval is, niet overvallen te voelen door min of meer vastomlijnde plannen waaraan weinig meer valt te wijzigen. Gedeputeerde staten zullen moeten motiveren waarom zij herindeling gewenst achten en daarbij criteria moeten aangeven waaraan de (her)indeling van het betrokken gebied moet voldoen. De criteria dienen rekening te houden met de inhoud van het rijksbeleid met betrekking tot gemeentelijke herindelingen. De criteria kunnen (bovendien) steunen op de door het provinciaal bestuur geformuleerde uitgangspunten voor het herindelingsbeleid binnen de provincie. Deze criteria zullen in de verdere procedure als toetsingsmaatstaven gelden, onder meer ten behoeve van de gemeenten." (zie noot 1)

Bij de wijziging van de Wet Ahri is daarnaast verduidelijkt dat het advies van de provincie meerdere alternatieven kan bevatten. (zie noot 2)

In verband hiermee is tevens van belang dat het kabinet in het regeerakkoord de wenselijkheid heeft benadrukt van een proces van herindeling voor gemeenten die voor essentiële taken langjarig en in hoge mate afhankelijk zijn van gemeenschappelijke regelingen. (zie noot 3) In die situatie is het volgens het kabinet aan de provincie om een herindelingsprocedure op basis van de Wet Arhi te starten.

Tegen die achtergrond merkt de Afdeling op dat artikel 8 van de Wet Arhi niet het karakter heeft van een instructienorm, op basis waarvan louter procedureel de gelegenheid wordt geboden tot het voeren van overleg. Het enkele feit dat gemeenten voor het open overleg zijn uitgenodigd is dan ook niet voldoende om te kunnen concluderen dat aan de vereisten van dit overleg is voldaan. Artikel 8 van de Wet Arhi heeft immers ook een waarborgkarakter tegen onzorgvuldige besluitvorming van - in eerste instantie - de provincie. Het open overleg is noodzakelijk om gemeenten daartegen bescherming te bieden. Gelet op het belang dat in de procedure aan het advies van een provinciebestuur wordt toegekend zijn niet voor niets aan de voorbereiding ervan zorgvuldigheidseisen gesteld. (zie noot 4)

De Afdeling onderkent het belang om na 15 jaar discussie op een reële, maar ook afzienbare termijn te komen tot afronding van de gemeentelijke herindeling. Mede gelet op de eerder gegeven motivering van de noodzaak om in dit deel van de provincie op enigerlei wijze tot een daadwerkelijke versterking van de bestuurskracht te komen, heeft zij ook begrip voor de doortastende manier waarop de provincie heeft willen optreden. De lange geschiedenis van deze herindeling laat echter onverlet dat de procedure om te komen tot een herindeling dient te voldoen aan de wettelijke waarborgen met betrekking tot het open overleg.

De Afdeling kan, de gevolgde procedure afzettend tegen de eisen die hieraan krachtens artikel 8 Wet Arhi dienen te worden gesteld, tot geen andere conclusie komen dan dat het gevoerde "open overleg" niet op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Uit de onderliggende stukken komt namelijk naar voren dat van meet af aan door de provincie is aangestuurd op een herindeling van Heerlen/Landgraaf en dat de enkele mededeling van andere gemeenten dat zij niet betrokken wilden worden bij een eventuele herindeling voor kennisgeving is aangenomen. Ook geven de stukken geen blijk van door de provincie geïnitieerd serieus onderzoek naar alternatieven. Daar komt bij dat tijdens de behandeling van het voorstel in de Provinciale Staten een motie is aangenomen die op zijn minst de indruk wekt dat die alternatieven er wel waren.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de gevolgde procedure niet voort te zetten en het provinciebestuur uit te nodigen alsnog een procedure van open overleg te voeren die voldoet aan de eisen die de wet hieraan stelt. Het is wenselijk daarbij ook alternatieven voor deze herindeling in kaart te brengen alvorens een nader herindelingsadvies uit te brengen. Verder verdient het aanbeveling procesafspraken te maken om op zo kort mogelijke termijn tot afronding van dit proces te kunnen komen. Een dergelijke (nieuwe) procedure schept tevens voor de uit te nodigen gemeenten de verplichting dat het overleg open en reëel wordt gevoerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 8 december 2017

De Afdeling advisering geeft U in overweging het voorstel niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nu het door het bestuur van de provincie Limburg gevoerde ‘open overleg’ niet op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Met de Afdeling advisering acht de regering het van belang dat op afzienbare termijn wordt gekomen tot versterking van de bestuurskracht in de regio Parkstad Limburg, waarover al ruim vijftien jaar wordt gesproken. Vanwege de lange voorgeschiedenis en de vele onvoltooide pogingen tot het versterken van de bestuurskracht in de regio waardeert de regering het initiatief van de provincie Limburg om de regie te nemen in het herindelingsproces en een open overleg te starten. De regering onderschrijft evenwel het oordeel van de Afdeling advisering dat in deze specifieke procedure de zorgvuldigheid van het herindelingsproces in het geding is gekomen.

In navolging van het advies zal de regering de procedure beëindigen en zal ik de provincie Limburg op korte termijn uitnodigen voor een overleg over het vervolg. Dat overleg zal mede gericht zijn op het maken van procesafspraken om de discussie over herindeling in de regio Parkstad Limburg zo spoedig mogelijk verder te kunnen brengen, in het belang van alle betrokkenen in de regio. Een nieuwe procedure schept voor de provincie en de uit te nodigen gemeenten de verplichting dat het overleg over herindeling in de regio open en reëel wordt gevoerd, zoals ook de Afdeling advisering onderstreept.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie

---

(1) Kamerstukken II 1986/87, 20 079, nr. 3, blz. 2.
(2) Kamerstukken II 1996/97, 25 234, nr. 3, blz. 3.
(3) ‘Vertrouwen in de toekomst’, Regeerakkoord 2017 - 2021 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 34, blz. 7.
(4) Kamerstukken II 1996/97, 25 234, nr. 3, blz. 2.

---

Gehele tekst ontwerprgeling met toelichting (pdf, 337 kB)