Voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanpassing van een aantal wetten op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere aanpassingen aan de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassing onderwijswetgeving aan derde tranche Awb).

Bij Kabinetsmissive van 24 december 1999, no.99.006418, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot aanpassing van een aantal wetten op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere aanpassingen aan de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassing onderwijswetgeving aan derde tranche Awb).

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van een aantal wetten op het beleidsterrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die op 1 januari 1998 in werking is gestreden. Tevens worden nog enkele andere aanpassingen als gevolg van harmonisatie met de Awb voorgesteld. De aanpassingen zijn overwegend van technische aard.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel enkele opmerkingen met betrekking tot de daarin gehanteerde terminologie, alsook over een aantal onderwerpen van uiteenlopende aard, zoals de uitsluiting van de toepasselijkheid van de subsidietitel op de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS) en een in sommige onderwijswetten voorkomende eigensoortige vorm van geschillenbeslechting. Het college is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

Terminologie

1a. Het wetsvoorstel kent drie termen voor het verstrekken van financiële middelen. De grondwettelijke term bekostiging staat voor de verstrekking van gelden uit de openbare kas aan onderwijsinstellingen ten behoeve van het onderwijs of daarmee samenhangende activiteiten. Met de term subsidie wordt gedoeld op financiële verstrekkingen door de overheid die niet zijn bestemd voor scholen of gericht op activiteiten van onderwijs. De term financiering wordt gebruikt indien het de terbeschikkingstelling van gelden anders dan uit de openbare kas betreft. Wat betreft de term vergoeden wordt in de memorie van toelichting, paragraaf 4.1, opgemerkt dat deze term synoniem is aan bekostiging, in de onderwijswetgeving regelmatig voorkomt en dat deze niet gewijzigd is indien dit wijst op het verlenen, vaststellen en betalen.
"Vergoeden" is hier equivalent aan "vergoeding". Zoals de Raad eerder heeft opgemerkt is het argument dat de term vergoeding veel voorkomt en is ingeburgerd
niet zwaarwegend genoeg om harmonisatie van begrippen tegen te houden.(zie noot 1) Om de voorrang van de Awb te verwezenlijken moet bij het opstellen van bijzondere wetgeving steeds rekening worden gehouden met de Awb en moet de gewoonte wijken. In het licht daarvan is het geboden in daarvoor in aanmerking komende gevallen de term "vergoeden" te vervangen door "bekostiging" of "subsidiëring". De Raad wijst bijvoorbeeld op de bepalingen met betrekking tot de kosten van leerlingenvervoer en met betrekking tot de materiële instandhouding. Hetzelfde geldt ten aanzien van de uitdrukking "voor vergoeding in aanmerking brengen". De Raad adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

b. In die gevallen waarin wordt gedoeld op de betaling wordt in het wetsvoorstel, naast de in de Awb gebruikte term "betalen", ook de frase "een bedrag beschikbaar stellen" gebruikt. Voor dit onderscheid wordt geen verklaring gegeven en het lijkt onnodig. De Raad adviseert steeds de term "betalen" te gebruiken.

c. In paragraaf 4.3 van de toelichting wordt een opsomming gegeven van aanpassingen die voortvloeien uit de eerste tranche van de Awb. Het is de Raad opgevallen dat, waar het gaat om de termen "beslissing" en "besluit" de terminologie van de Awb niet consequent is gevolgd. Ingevolge artikel 1:3 Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De stelling: "bestuursorganen besluiten, anderen beslissen", die in de toelichting voorkomt, is dus niet in overeenstemming met de Awb. Men kan immers niet in het algemeen stellen dat elke schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan een besluit oplevert; dat is alleen zo voor een beslissing ter uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid gericht op rechtsgevolg. Niet duidelijk is of het bevoegd gezag van een bijzondere school of een door dit gezag ingestelde commissie, bijvoorbeeld een examencommissie, onder omstandigheden kan vallen onder "een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed" in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb en dus een besluit kan nemen. Het college adviseert daaromtrent duidelijkheid te bieden. Verder merkt de Raad op dat niet is ingegaan op de uit de gekozen aanpassing voortvloeiende consequenties voor het gebruik van de termen "belanghebbende" en "betrokkene", en de termen "aanvraag" en "verzoek". Hij adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden en het wetsvoorstel op dit punt zo nodig aan te vullen.

2. Artikel 75a van de Wet tegemoetkoming studiekosten
Voorgesteld wordt in artikel 75a WTS te bepalen dat titel 4.2 Awb daarop niet van toepassing is omdat het element van (aanvullende) inkomensvoorziening overheersend is. In artikel 16 WTS is bepaald dat de tegemoetkoming is samengesteld uit een tegemoetkoming in de kosten van de onderwijsbijdrage en een normbedrag voor de overige studiekosten. Daarmee heeft deze tegemoetkoming meer het karakter van een bijdrage die wordt verstrekt voor het verrichten van een bepaalde activiteit (scholing), dan van (aanvullende) inkomensvoorziening, zoals bijvoorbeeld het geval is met de Wet op de studiefinanciering (WSF). Een vergelijkbare constatering komt voor in de wetsgeschiedenis van de WTS, waar wordt gesteld dat het belangrijkste onderscheid tussen de WTS en de WSF is dat de eerste uitsluitend de mogelijkheid biedt tot het verschaffen van een bijdrage in de kosten die direct samenhangen met het volgen van onderwijs en geen component voor levensonderhoud bevat.(zie noot 2) De Raad is daarom van oordeel dat de uitsluiting van titel 4.2 Awb wat betreft de WTS niet juist is en adviseert deze uitsluiting te heroverwegen.

3. Artikel 110 van de Wet op het primair onderwijs;
Artikel 225 van de Wet op het voortgezet onderwijs
Gedeputeerde staten wordt in artikel 110 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) alsmede in artikel 225 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) de bevoegdheid gegeven om een besluit te nemen indien er tussen burgemeester en wethouders en het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat eigenaar is van het gebouw en terrein verschil van mening bestaat over de beëindiging van het gebruik daarvan. In deze procedure is geen sprake van het vragen van een voorziening tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:5 Awb, maar wordt de beslissing van een hoger orgaan gevraagd om een impasse te doorbreken. Dat betekent dat eerst indien gedeputeerde staten een besluit hebben genomen sprake is van een (primair) besluit waartegen het rechtsmiddel van bezwaar kan worden ingesteld, eventueel gevolgd door beroep en hoger beroep. Ondanks het specifieke karakter van deze procedure, die als een vorm van bestuurlijke arbitrage kan worden geduid, kan de vraag worden gesteld of deze procedure niet zoveel kenmerken heeft van het administratief beroep dat een op basis daarvan genomen besluit zou moeten worden uitgesloten van de verplichte bezwaarprocedure. De Raad adviseert deze bepalingen aan te passen.

4. Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek
Uit het weinig toegankelijke artikel 21 van de Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek kan worden afgeleid dat het eerste lid in het bijzonder betrekking heeft op de subsidieaanvraag, het tweede op de subsidieverlening met begrotingsvoorbehoud en het derde op de subsidievaststelling. In het artikel worden daarvoor de termen subsidievaststelling, voorlopige subsidievaststelling en definitieve vaststelling gebruikt. De Raad adviseert het artikel aan te passen aan de terminologie van de subsidietitel van de Awb en in samenhang daarmee de verhouding tussen de artikelleden duidelijker te regelen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 31 maart 2000, no.W05.99.0636/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Aanhef
- In de aanhef na "alsmede" toevoegen: in deze wetten.

Artikel I. Wijziging van de Wet op het primair onderwijs
- Artikel 79, zevende lid, als volgt formuleren: Indien tegen een besluit van Onze minister als bedoeld in het zesde lid beroep is ingesteld en de uitspraak dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de uitspraak onderscheidenlijk het besluit vast te stellen plan.
- Artikel 80, tweede lid, als volgt formuleren: Indien een onherroepelijk geworden beslissing in beroep of een uitspraak naar aanleiding van de beslissing in beroep, dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de beslissing in beroep, uitspraak of besluit vast te stellen plan.

Artikel II. Wijziging van de Wet op de expertisecentra
- In artikel 150, eerste lid, voor "tot de opheffing" invoegen: schriftelijk en "besluit" vervangen door: beslist; in het derde lid, eerste volzin, voor "tot de opheffing" invoegen: schriftelijk en "besluit" vervangen door: beslist.
- In artikel 165, achtste lid (en niet zoals voorgesteld in het zevende lid), de zesde volzin laten vervallen.

Artikel III. Wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs
- In artikel 265, eerste en derde lid, voor "tot de opheffing" invoegen: schriftelijk en "besluit" vervangen door: beslist.

Artikel IV. Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs
- In artikel 6.2.3, eerste lid, "en doet daarvan mededeling in het Centraal register" vervangen door: en maakt hij deze in het Centraal register bekend.

Artikel X. Wijziging van de Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek
- In artikel 19, derde lid, "verstrekt" vervangen door: betaald.

Artikel XI. Wijziging van de Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek
- In artikel 21, eerste lid, vijfde volzin, "het voorstel" vervangen door: de aanvraag.
- In artikel 27, eerste lid, "artikel 19, eerste lid" vervangen door: artikel 21, eerste lid.
- Tevens "artikel 21, eerste lid" vervangen door: artikel 19, eerste lid.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 augustus 2000

1a. Het voorstel van de Raad om de termen «vergoeden» (en «vergoeding») in daarvoor in aanmerking komende gevallen te vervangen door «bekostiging» of «subsidiëring» heeft de regering overgenomen. Ook de toelichting is aangepast.

1b. Het advies van de Raad om steeds de term «betalen» te gebruiken is opgevolgd. In sommige gevallen wordt de term «beschikbaar stellen» echter niet gebruikt in de betekenis van «betalen» maar in de betekenis van «bekostiging» (vgl. artikel 96b WVO). In die gevallen is de frase «beschikbaar stellen» vervangen door «bekostiging».

1c. De toelichting is aan de opmerkingen van de Raad aangepast. Tevens is het wetsvoorstel op enkele onderdelen aangevuld.

2. De Raad stelt voor, onder verwijzing naar de toelichting bij de WTS, de uitsluiting van de toepasselijkheid van de subsidietitel op de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS) te heroverwegen. In de memorie van toelichting bij de WTS wordt gesteld dat de tegemoetkoming geen component van levensonderhoud kent. Daarbij gaat de Raad er echter aan voorbij dat nadien, door middel van de eerste nota van wijziging (NvW, Kamerstukken II 1993/94, 23 699, nr. 7) Hoofdstuk III in de WTS is ingevoegd. De tegemoetkoming in dit Hoofdstuk - bestemd voor studerenden in de leeftijd van 18 tot 27 jaar die voortgezet onderwijs volgen - bestaat voor het overgrote deel uit een basistoelage, welke vergelijkbaar is met de kinderbijslag. Deze basistoelage heeft derhalve het karakter van inkomensvoorziening. Zou titel 4.2 van de Awb op de WTS van toepassing worden verklaard, dan zou dit tot resultaat hebben dat een gedeelte van de wet wel en een gedeelte van de wet niet onder het bereik van de Awb-subsidietitel wordt gebracht. De regering meent dat voor een dergelijke tweedeling geen goede gronden zijn aan te voeren.

3. De Raad vraagt zich af of de procedure, waarbij burgemeester en wethouders en het bijzondere schoolbestuur elk de beslissing van gedeputeerde staten kunnen inroepen indien zij er zelf niet uitkomen, niet zoveel kenmerken heeft van het administratief beroep dat een op basis daarvan genomen besluit zou moeten worden uitgesloten van de verplichte bezwaarschriftprocedure. Anders dan de Raad meent de regering dat de bedoelde procedure niet moet worden uitgesloten. Op grond van artikel 110 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 225 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) kunnen burgemeester en wethouders of het bevoegd gezag van de bijzondere school een aanvraag indienen bij gedeputeerde staten om te beslissen dat het gebruik wordt beëindigd van een gebouw of terrein, waarvan het bevoegd gezag van een bijzondere school eigenaar is.
De beslissing van gedeputeerde staten wordt ingeschreven in de openbare registers. De aanvraag bij gedeputeerde staten is niet wezenlijk anders dan het aanvragen van een bouwvergunning. De wederpartij wordt gehoord, alvorens op de aanvraag wordt beslist. De aanvraag bij gedeputeerde staten behoeft, anders dan de Raad veronderstelt, bovendien niet noodzakelijkerwijs voort te komen uit een verschil van mening tussen bevoegd gezag en burgemeester en wethouders; er kan ook sprake zijn van stilzitten van het bevoegd gezag van een bijzondere school. Tot slot sluit de toepasselijkheid van de bezwaarschriftprocedure aan op de overwegingen van de Awb-wetgever die hebben geleid tot invoering van deze algemeen verplichte procedure (voorkoming overbelasting rechter).

4. Het advies van de Raad om artikel 21 van de TNO-wet (en niet de Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek, zoals abusievelijk door de Raad is vermeld) aan te passen aan de terminologie van de subsidietitel van de Awb en in samenhang daarmee de verhouding tussen de artikelleden duidelijker te regelen is opgevolgd.

5. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn verwerkt.

6. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de tekst en de memorie van toelichting nog enkele andere wijzigingen aan te brengen.

a. De regering heeft het wenselijk geacht ook de bepalingen in de onderwijswetten omtrent het toezicht van de onderwijsinspectie aan Afdeling 5.2 van de Awb aan te passen. Ofschoon de aangekondigde Wet op het onderwijstoezicht daarvoor in eerste instantie het geëigende kanaal lijkt te zijn, is besloten de aanpassingen alvast in het kader van onderhavige aanpassingsoperatie mee te nemen. Dit betekent dat in de desbetreffende inspectiebepalingen de met de Awb-bevoegdheden corresponderende bevoegdheden zijn geschrapt. Omdat de Awb-bevoegdheden echter niet geheel letterlijk corresponderen met de bevoegdheden van de onderwijsinspectie, is gekozen voor van overeenkomstige toepassingverklaring van die Awb-bevoegdheden. Hierdoor wordt tevens bereikt dat de mogelijkheid om een bekostigingssanctie toe te passen - in het geval dat aan de inspectie onvoldoende medewerking wordt verleend - blijft gehandhaafd. Aangepast zijn de «algemene» inspectiebepalingen, te weten de artikelen 5 WPO, 5 WEC, 155 en 128 WVO, 5.4 WEB en 5.4 WHW. Tevens zijn aangepast de artikelen die de inlichtingenplicht bij GOA (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) en OALT (onderwijs in allochtone levende talen) betreffen.
Dit zijn de artikelen 170 en 175 WPO, 156 en 161 WEC, en 118f, 271 en 276 WVO. Ook de memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

b. Voorts is de frase «geven van aanwijzingen» in voorkomend geval gewijzigd in «geven van algemene aanwijzingen» (en dus niet in «bindende aanwijzingen» zoals aanvankelijk in de tekst van het wetsvoorstel was voorgesteld). De voorgestelde wijziging beoogt duidelijk te maken dat ter zake geen individuele aanwijzingen kunnen worden gegeven. Het betreft de artikelen 187 WPO, 172 WEC, 123a WVO, 287 WVO, 37 NWO en 4, 14 en 16 WVI. Ook de memorie van toelichting is aangevuld. Op grond van de artikelen 7.4.8, tweede lid, WEB en 7.12, vierde lid, WHW kunnen de daar bedoelde examencommissies aan de examinatoren bepaalde aanwijzingen geven. Aangezien echter niet alle ingestelde examencommissies als bestuursorgaan in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt en de betreffende aanwijzingen om die reden ook niet steeds als beleidsregels kunnen worden benoemd, wordt voorgesteld deze artikelen ongewijzigd te laten.

c. In de artikelen 47, vierde lid, en artikel 48, zesde lid, WPO was voorgesteld te bepalen dat de gemeenteraad de goedkeuring slechts aan de daar bedoelde begroting kan onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. De gemeenteraad moet ter zake van de begroting echter ook kunnen toetsen aan het financiële belang van de gemeente (zie Nota n.a.v. het verslag, TK 1995-1996, 24 138, nr. 5, pagina 4). Dit belang wordt thans uitdrukkelijk in het wetsvoorstel genoemd. Eveneens aangepast zijn de vergelijkbare bepalingen in de WEC en de WVO, alsmede de artikelsgewijze toelichting.

d. In artikel 49, eerste lid, WPO en de daarmee vergelijkbare bepalingen in de WEC, WVO en de WEB, was voorgesteld om afdeling 10.1.2 (delegatie) van de Awb niet van toepassing te verklaren. De bestuursoverdracht kan immers mede inhouden overdracht van de bevoegdheid om besluiten te nemen. Het is echter vanzelfsprekend dat geen sprake kan zijn van delegatie als bedoeld in afdeling 10.1.2. Awb. Een delegatiebesluit kan immers te allen tijde worden ingetrokken. Dit geldt niet voor de bestuursoverdracht, waarbij alle eigendomsrechten en bevoegdheden met de overdracht «verdwijnen». De voorgestelde wijziging is om die reden uit het wetsvoorstel geschrapt.

e. Tevens is de toelichting op artikel 2.3.4, eerste lid, van de WEB aangevuld. Thans wordt beter tot uitdrukking gebracht waarom de regering het wenselijk acht de educatie-overeenkomst die de gemeenten met de regionale opleidingencentra afsluit te handhaven.

f. Artikel 33 WVO regelt de benoembaarheidsvereisten voor de leraar aan een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, algemeen voortgezet onderwijs, voorbereidend beroepsonderwijs en praktijkonderwijs.
De inspectie kan in bepaalde situaties toestemming verlenen om af te wijken van bepaalde vereisten (bijvoorbeeld het vereiste van vakbekwaamheid). Weigert de inspectie die toestemming dan kan het bevoegd gezag bij Onze minister in beroep komen. In het wetsvoorstel is «bij Onze minister in beroep komen» gewijzigd in «administratief beroep instellen bij Onze minister». Omdat strikt genomen geen sprake kan zijn van het instellen van administratief beroep (er ligt immers geen besluit waartegen dit rechtsmiddel zou kunnen worden aangewend) is gekozen voor de formulering «het vragen van voorziening bij Onze minister».
Aangezien deze procedure wel zoveel kenmerken heeft van het administratief beroep, wordt deze daarmee gelijkgesteld.

g. De regering is van mening dat de wijzigingen in het wetsvoorstel met betrekking tot de artikelen 2.9 en 2.16 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) kunnen vervallen. Bij het wetsvoorstel tot wijziging van de WHW (dereguleringsvoorstel) zal namelijk worden geregeld dat het vereiste dat de accountantscontrole geschiedt door een registeraccountant als bedoeld in de Wet op de registeraccountants, komt te vervallen. Daarmee zijn de in onderhavig wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen overbodig geworden.

h. De overgangsbepaling (artikel XIII), is uit het wetsvoorstel gehaald, omdat artikel 75c WVO inmiddels is komen te vervallen.

i. Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt enkele onvolkomenheden in de tekst van het wetsvoorstel recht te zetten.
- Een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is een schriftelijke beslissing. In de toelichting, zoals voorgelegd aan de Raad, is uiteengezet dat het begrip «besluit» onder omstandigheden is vervangen door het begrip «beslissing», waarbij de term «beslissing» steeds een schriftelijke beslissing impliceert. In sommige bepalingen is echter onnodig voorgesteld «besluit» (of «beslissing») te vervangen door «schriftelijke beslissing ». Dit geldt voor de artikelen 163, eerste en derde lid, WPO, 150, eerste en derde lid, WEC, en de artikelen 10, achtste lid, 10b, achtste lid, 10d, achtste lid, 265, eerste en derde lid, WVO. De bepalingen zijn thans conform de toelichting aangepast («schriftelijk» is geschrapt).
- In artikel 21 TNO-wet is het begrip «goedkeuring» vervangen door instemming, omdat een subsidieaanvraag geen besluit is in de zin van de Awb. Daarmee zijn ook de gronden in verband met het onthouden van de goedkeuring komen te vervallen.

Ik moge U, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

---

(1) Kamerstukken II 1997/98, 25 464, nr.a.
(2) Kamerstukken II 1993/94, 23 699, nr.3, blz.3.