Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende intrekking van de Wet tegemoetkoming studiekosten en vervanging door de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten).

Bij Kabinetsmissive van 21 juli 2000, no.00.004370, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende intrekking van de Wet tegemoetkoming studiekosten en vervanging door de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten).

Sinds 1996 regelt de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS) onder andere de wijze waarop de bijdrage voor schoolgaande kinderen wordt vastgesteld en toegekend. Van belang hierbij is de hoogte van het inkomen van de ouders. Als dit beneden een bepaalde grens ligt, ontvangen ze een bijdrage. Wanneer hun inkomen daarboven komt met slechts een gering bedrag, ontvangen ze geen enkele bijdrage. Een scherpe armoedeval wordt al lang als onrechtvaardig ervaren. De nota "Meer voor meer"(zie noot 1) en het daarover gevoerde notaoverleg vormen de reden tot het opstellen van het voorliggende wetsvoorstel. In de nota en het overleg is naar voren gekomen dat er meer geld beschikbaar moet komen voor de tegemoetkoming en dat de scherpe armoedeval moet worden vervangen door een glijdende schaal. Voor de overzichtelijkheid van de regeling en omdat aangesloten kan worden bij de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000), is gekozen voor het opstellen van een geheel nieuwe wet. De Les- en cursusgeldwet wordt eveneens aangepast wat betreft de jaarlijkse verhoging van het lesgeld. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt daarbij enkele kanttekeningen.

1. De toepasselijkheid van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In artikel 11.2 is bepaald dat titel 4.2 Awb niet van toepassing is. De reden hiervoor is volgens de memorie van toelichting dat het element van (aanvullende) inkomensvoorziening overheersend is en de bestedingsrichting niet vaststaat.(zie noot 2)
De Raad acht deze uitsluiting onjuist. De tegemoetkoming heeft meer het karakter van een bijdrage die wordt verstrekt voor het verrichten van een bepaalde activiteit (scholing), dan van een (aanvullende) inkomensvoorziening, zoals bijvoorbeeld het geval is met de Wet op de studiefinanciering (WSF). Een vergelijkbare constatering komt voor in de wetsgeschiedenis van de WTS, waar wordt gesteld dat het belangrijkste onderscheid tussen de WTS en de WSF is dat de eerste uitsluitend de mogelijkheid biedt tot het verschaffen van een bijdrage in de kosten die direct samenhangen met het volgen van onderwijs en geen component voor levensonderhoud bevat.
De Raad wijst in dit verband op hetgeen in artikel 2.1 Verhoging normbudget staat. De tegemoetkoming wordt daar omschreven in termen van tegemoetkoming in de schoolkosten, wat een duidelijke indicatie is dat het hier om een specifieke (doelgerichte) bijdrage gaat. Voorts wordt nergens in de toelichting gesproken over een aanvullende inkomensvoorziening maar over een bijdrage in kosten gemoeid met het volgen van onderwijs. Titel 4.2 Awb regelt de rechten en plichten inzake subsidies. Het is niet logisch dit deel van de Awb voor het wetsvoorstel uit te sluiten.
De Raad adviseert derhalve de uitsluiting van titel 4.2 Awb wat betreft de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten te schrappen en het wetsvoorstel naar aanleiding hiervan aan te passen.

2. De gehanteerde begrippen
In het wetsvoorstel worden de begrippen onderwijsbijdrage, schoolkosten en lesgeld veelvuldig gebruikt; het zijn de essentiële begrippen bij het vaststellen van de tegemoetkoming die de wettelijke vertegenwoordigers zullen ontvangen. De term onderwijsbijdrage wordt gedefinieerd in artikel 1.1, maar de term schoolkosten niet. Uit de toelichting blijkt dat onder schoolkosten de kosten voor het volgen van onderwijs is begrepen.(zie noot 3) Er wordt echter geen onderscheid gemaakt met de term onderwijsbijdrage die immers ook op de kosten voor het volgen van onderwijs betrekking heeft.
De Raad adviseert de term schoolkosten in artikel 1.1 alsnog te definiëren.

3a. Het wetsvoorstel en het begrip ouder
Het wetsvoorstel hanteert het begrip TOS-ouder. Dit is de ouder die een tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten ontvangt. Daarnaast wordt de term partner gehanteerd. Deze term wordt in artikel 1.1 gedefinieerd als degene met wie de aanvrager of TOS-ouder in het school- of studiejaar waarin de tegemoetkoming aanvangt meer dan zes maanden is gehuwd. Het zesmaanden-criterium geldt ook voor de geregistreerde partner en degene met wie hij duurzaam een gezamenlijke huishouding voert. De zesmaanden-eis komt niet voor in de WSF 2000 noch in de WTS. De term komt volgens de toelichting uit de fiscale regelgeving. Maar daar wordt deze term voor een geheel ander doel gebruikt dat niet vergelijkbaar is met het doel waarvoor deze term in het wetsvoorstel wordt gehanteerd. Het fiscale criterium ziet namelijk niet op situaties dat mensen gehuwd zijn maar geldt voor mensen die niet geregistreerd samenwonen. Het dient om het bestendig karakter van het samenwonen te kunnen toetsen zodat van bepaalde fiscale faciliteiten gebruik kan worden gemaakt.
In de toelichting dient te worden aangegeven waarom van de WSF 2000 is afgeweken en wat de betekenis is van de zesmaanden-eis.

b. In de toelichting op de artikelen 1.3 en 1.4 staat dat op grond van deze bepalingen de betrokkene de tegemoetkoming zelf kan aanvragen in afwijking van artikel 1:234, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dit wekt de indruk dat voor het aanvragen van een tegemoetkoming handelingsbekwaamheid in de zin van artikel 1:234 BW is vereist.
De Raad wijst er in dit verband op dat in artikel 1.3 wordt opgesomd wie een aanvraag in kan dienen. Aangezien het hier geen civielrechtelijke rechtshandeling betreft is daarvoor geen handelingsbekwaamheid vereist. Het college adviseert de toelichting op de artikelen 1.3 en 1.4 aan te passen.

c. In het tweede lid van artikel 2.26 wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de aanvrager zijnde de wettelijke vertegenwoordiger, en de aanvrager zijnde de TOS-ouder. In de in artikel 1.1 opgenomen definitie van de term TOS-ouder staat dat dit de wettelijk vertegenwoordiger is die het laatst, voordat de leerling meerderjarig werd, voor hem tegemoetkoming heeft aangevraagd. Hij is tevens degene die wettelijk vertegenwoordiger was in het laatste kwartaal waarin de leerling 17 jaar was. Daarmee lijkt artikel 2.26, tweede lid, onder b, een doublure van de definitie in artikel 1.1. Geadviseerd wordt deze doublure weg te nemen.

Overige opmerkingen

4. In artikel 10.3 worden de leraartekortvakken genoemd waarvoor een student die daarvoor is ingeschreven, een tegemoetkoming kan ontvangen. De lijst met de desbetreffende vakken zal worden neergelegd in een ministeriële regeling die op 31 juli 2001 in werking zal treden. Dit is tevens de laatste dag dat de WTS nog in werking zal zijn; per 1 augustus 2001 zal de wet vervangen worden door de onderhavige regeling. Met het vervallen van de WTS vervallen tevens de onderliggende regelingen tenzij in een nieuwe regeling deze expliciet worden overgenomen. Een dergelijke bepaling is niet te vinden in het wetsvoorstel. Ervan uitgaande dat het de bedoeling is de ministeriële regeling te handhaven, zou daartoe een bepaling in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen.

5. In artikel 1.3, derde lid, wordt verwezen naar een ministeriële regeling waarin de voorwaarden staan genoemd waaraan een aanvraag moet voldoen. In de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de Regeling tegemoetkoming studiekosten waarin dergelijke regels met betrekking tot de WTS staan. In de toelichting op artikel 3.10 wordt naar dezelfde regeling verwezen. Uit het wetsvoorstel is niet op te maken of deze regeling gehandhaafd zal blijven. Als het de bedoeling is de regeling te handhaven, moet de wet met een bepaling worden aangevuld waarin dit staat overeenkomstig aanwijzing 227 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 1 september 2000, no.W05.00.0310/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- Consequent afkortingen eerst uitschrijven en tevens de Les- en cursuswet in de stukken afkorten tot LCW (dit om het in overeenstemming te brengen met ULCW 2000).
- In de definitie van de term TOS-ouder, na "hoofdstuk 3 ontving," het woordje "en" vervangen door: of.
- De verwijzing in de toelichting naar kamerstukken II 1996/97, 24 724, nr.11 herzien, waar niet zozeer de onuitvoerbaarheid van de term heeft geleid tot beleidswijziging als wel een wens te komen tot aanpassing van het beleid aan de ontwikkeling van onderwijspraktijk.
- De omschrijving "het bedrag van de onderwijssoort" vervangen door "onderwijsbijdrage", indien daarmee hetzelfde wordt bedoeld.
- Een toelichting bij artikel 5.5 opnemen.
- In de toelichting bij artikel 7.1 de verjaringstermijn van herziening in geval van bedrog noemen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 18 september 2000

1. De Raad adviseert de uitsluiting van de subsidietitel van de Awb wat betreft de WTOS te schrappen.
In zijn advies inzake het voorstel van wet betreffende de aanpassing van de onderwijswetgeving aan de derde tranche van de Awb (advies van 24 december 1999, nr. 99.006418, stelde de Raad reeds voor de uitsluiting van de toepasselijkheid van de subsidietitel op de Wet tegemoetkoming studiekosten te heroverwegen. In punt 2 van het nader rapport ter zake van dat wetsvoorstel d.d. 24 augustus 2000, kenmerk WJZ/2000/21.062 (1492) is opgemerkt dat de regering meent dat daartoe niet zou moeten worden overgegaan: sinds het invoegen van hoofdstuk III in de Wet tegemoetkoming studiekosten door middel van de eerste nota van wijziging (kamerstukken II 1993/94, 23 699, nr. 7) bestaat voor leerlingen van 18 tot 27 jaar die voortgezet onderwijs volgen, de tegemoetkoming voor het overgrote deel uit een basistoelage die het karakter heeft van een inkomensvoorziening. Het onder het bereik van de Awb-subsidietitel brengen van een gedeelte van de Wet tegemoetkoming studiekosten zou tot een tweedeling leiden waarvoor geen goede gronden zijn aan te voeren.
Deze argumenten gelden evenzeer voor de WTOS. Er zijn daarom geen redenen om thans een ander standpunt in te nemen.

2. ’s Raads advies om een definitie van «schoolkosten» op te nemen, heb ik niet overgenomen omdat de definitie niet meer zou bevatten dan een globale, niet alomvattende opsomming van uitgaven in het kader van het onderwijs - met uitzondering van de onderwijsbijdrage. Wel heb ik in de toelichting bij artikel 1.1 aangegeven welke kostenposten er ingevolge de nota «Meer voor meer» mee worden bedoeld. Het onderscheid schoolkosten - onderwijsbijdrage is gelegen in het feit dat de onderwijsbijdrage de kosten aan de overheid betreffen, in tegenstelling tot de schoolkosten. In de memorie van toelichting is dit onderscheid duidelijker verwoord.

3a. Het advies van de Raad om het zesmaandencriterium waar het de duur van de relatie tussen de aanvrager (of de TOS-ouder) en diens partner betreft te verduidelijken, heb ik bij de toelichting op artikel 1.1 gevolgd.

3b. De Raad adviseert de toelichting op de artikelen 1.3 en 1.4 aan te passen. Dit acht ik overbodig omdat deze toelichting de situatie correct weergeeft. Een aanvraag inzake tegemoetkoming is een civielrechtelijke rechtshandeling. Om te bereiken dat een minderjarige van 17 jaar zelf zijn tegemoetkoming kan aanvragen, is artikel 1.4 opgenomen.

3c. De Raad ziet een doublure in de artikelen 1.1 en 2.26, tweede lid, waar het de definitie van de TOS-ouder betreft. In artikel 2.26, tweede lid, gaat het over de TOS-ouder (in de zin van artikel 1.1) van het kind dat aanspraak heeft op tegemoetkoming in de zin van hoofdstuk 4. Het betreft hier dus een precisering van de definitie.

4. De Raad veronderstelt dat de lijst van tekortvakken in een nieuwe ministeriële regeling worden aangewezen. Artikel 10.3 bepaalt echter dat het de tekortvakken betreft die in de bestaande ministeriële regeling, naar de toestand op 31 juli 2001, zullen zijn aangewezen. Het is dus niet de bedoeling dat er een nieuwe lijst wordt vastgesteld, maar dat de bestaande lijst als het ware wordt bevroren naar de situatie zoals die bestaat op het moment waarop de Wet tegemoetkoming studiekosten wordt ingetrokken.

5. De Raad maakt een opmerking over de ministeriële regeling, bedoeld in de artikelen 1.3 en 3.10 - de Regeling tegemoetkoming studiekosten - waarnaar in de memorie van toelichting wordt verwezen. De vermelding in de memorie van toelichting heeft geen ander doel dan aan te geven in welke ministeriële regeling de voorwaarden waaraan een aanvraag moeten voldoen (artikel 1.3) en de bij ministeriële regeling te bepalen datum (artikel 3.10) thans zijn neergelegd. Uiteraard zal op basis van de WTOS een nieuwe ministeriële regeling worden vastgesteld. Het ligt daarbij in de rede dat beide regelingen op dit punt gelijk zullen zijn. De opmerking van de Raad heeft mij overigens aanleiding gegeven in de toelichting op artikel 3.10 de passage over de ministeriële regeling iets te verduidelijken.

6. De redactionele kanttekeningen heb ik gevolgd, met uitzondering van de aanbeveling om de Les- en cursusgeldwet in wet en memorie van toelichting af te korten tot LCW: de Les- en cursusgeldwet komt daarin niet zo vaak voor dat dit een afkorting rechtvaardigt.

Onlangs heeft het kabinet ingestemd met de wens van de Kamer om de tegemoetkoming in de schoolkosten - bovenop de reeds in het conceptwetsvoorstel aangekondigde verhoging - extra te verhogen. Dit heeft gevolgen voor de bedragen die in de artikelen 3.5 en 4.6 zijn genoemd, en met de memorie van toelichting.
Daarnaast zijn nog enkele technische verbeteringen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangebracht.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

---

(1) Kamerstukken II 1998/99, 26 662, nr.2.
(2) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel 11.2.
(3) Paragraaf 1.2, onder a, schoolkosten.