Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs i.v.m. een overgangsregeling kosten administratie, beheer en bestuur bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in een gemeente.
- Kenmerk
- W05.00.0024/III
- Datum advies
- 31 mei 2000
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2000/01, 27 291, A
- Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs i.v.m. een overgangsregeling kosten administratie, beheer en bestuur bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in een gemeente.
Bij Kabinetsmissive van 28 januari 2000, no.00.000386, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mevrouw drs. K.Y.I.J. Adelmund, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs i.v.m. een overgangsregeling kosten administratie, beheer en bestuur bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in een gemeente.
Het wetsvoorstel maakt het gemeenten mogelijk gedurende vier jaar aan de rechtspersonen die een openbare school in stand houden financiële middelen ter beschikking te stellen voor de met de verzelfstandiging van die scholen gepaard gaande hoge kosten, die samenhangen met administratie, beheer en bestuur (hierna: ABB). Met deze vergoeding van kosten die uitgaan boven de rijksvergoeding wordt beoogd verzelfstandiging te stimuleren. De in de onderwijswetten gebruikelijke financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs wordt uitdrukkelijk uitgesloten.
De Raad van State verwacht dat met de voorgestelde regeling niet het beoogde doel wordt bereikt. Voor het bereiken daarvan is een structureel toereikende normvergoeding noodzakelijk. Daarnaast constateert de Raad dat de materiële financiële gelijkstelling tussen het openbaar en bijzonder onderwijs onder druk staat. Het college is van mening dat deze situatie beëindigd moet worden, ongeacht of scholen van openbaar onderwijs verzelfstandigen.
Een faciliteit ten behoeve van de verzelfstandiging dient in verband hiermee het karakter van een eenmalige voorziening te hebben. Voorts dienen aspecten zoals het effect en de kosten meer te worden toegelicht.
1a. Doel van het wetsvoorstel
De Raad constateert dat het wetsvoorstel is gericht op de oplossing van een tijdelijk probleem door het tijdelijk ter beschikking stellen van extra financiële middelen ten behoeve van de hogere ABB-kosten die met de verzelfstandiging van openbare scholen gepaard gaan. Het college vreest evenwel dat de verzelfstandiging van openbare scholen ook wordt belemmerd door het structurele probleem dat het gevolg is van de hoogte van de bestaande normvergoeding. De huidige vergoeding voor de kosten voor ABB volstaat niet om die kosten van de te verzelfstandigen openbare scholen te dekken, zo kan uit de toelichting worden afgeleid. Dit wordt nu verhuld door de wijze waarop het bestuur van het openbaar onderwijs vaak is georganiseerd, in het bijzonder waar het betreft de bij de bestuursondersteuning ingezette ambtenaren; de werkelijke kosten voor ABB zijn een
veelvoud van de verstrekte vergoeding.(zie noot 1) In de toelichting wordt aangegeven dat thans geen duidelijk overzicht bestaat van de hoogte van de kosten voor ABB. De Onderwijsraad wijst er in zijn over het wetsvoorstel uitgebrachte advies op dat uit onderzoek is gebleken dat de vergoeding structureel te laag is voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs.(zie noot 2)
De Raad constateert dat enerzijds duidelijk is dat gemeenten voor het openbaar onderwijs thans aanmerkelijk hogere kosten maken voor ABB dan zij en bijzondere scholen vergoed krijgen. Anderzijds is het kennelijk heel moeilijk de ABB-kosten zuiver in de gemeente-administratie aan te geven.(zie noot 3) Niettemin zijn de door de gemeente gedragen kosten voor ABB in het openbaar onderwijs zoveel hoger dan de vergoeding in het bijzonder onderwijs - namelijk twee tot vijf keer zoveel - dat thans de materiële financiële gelijkstelling, zoals neergelegd in artikel 23, zevende lid, van de Grondwet (GW), onder druk staat. De Raad is van oordeel dat deze ongelijke behandeling beëindigd dient te worden, ongeacht of scholen van openbaar onderwijs worden verzelfstandigd of niet. Zowel voor de openbare scholen die worden verzelfstandigd als voor de scholen die niet worden verzelfstandigd, zal duidelijkheid moeten worden gegeven in de gemeentelijke administratie omtrent de kosten voor ABB.
Aangezien het wetsvoorstel voor het structurele probleem geen oplossing biedt verwacht de Raad dat het met het wetsvoorstel beoogde doel, het stimuleren van de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, niet zal worden bereikt. Indien de normvergoeding ontoereikend is, zal deze moeten worden verhoogd tot een voor het openbaar en het bijzonder onderwijs voldoende niveau. Het college adviseert in de toelichting op deze bestaande problematiek en oplossingen daarvoor in te gaan.
b. De Raad erkent niettemin de noodzaak om in verband met de verzelfstandiging een voorziening te treffen voor het openbaar onderwijs. Hij meent echter in het licht van het vorenstaande wel dat de regeling zowel in tijd als in geld duidelijk beperkt moet worden om een structurele oplossing niet te belemmeren en een verdere spanning met de materiële financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs weg te nemen. Door de regeling het karakter te geven van een regulier bekostigingsvoorschrift, ook al wordt de toepassing daarvan beperkt tot een periode van zes jaar, wordt de ongelijke behandeling wettelijk gesanctioneerd, hetgeen in strijd is met artikel 23, zevende lid, GW.
De Raad adviseert om deze reden de maatregel uitdrukkelijk als een tijdelijke op te nemen in de wet door een vervaldatum in de wet op te nemen. Daarnaast beveelt het college aan de regeling het karakter van een eenmalige voorziening te geven.
2. Effect
Beoogd wordt de financiële drempel te slechten die gemeenten bij de aanzet tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs ondervinden. In de toelichting wordt niet duidelijk gemaakt om hoeveel nog te verzelfstandigen scholen het naar verwachting gaat. Die duidelijkheid is temeer van belang nu het wetsvoorstel slechts tijdelijke steunmaatregelen betreft. Kennelijk wordt verwacht dat de financiële drempels die met de verzelfstandiging samenhangen in de loop van de tijd verminderen en dat kosten voor ABB van de betrokken scholen na vier jaar weer uit de normvergoeding kunnen worden bestreden.
Met het oog hierop en mede in aanmerking genomen hetgeen hierna in punt 3 wordt opgemerkt ten aanzien van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel, is het college van mening dat een beschouwing over de beoogde effecten van het wetsvoorstel in de toelichting niet kan worden gemist.(zie noot 4) Daarom beveelt de Raad aan de toelichting op dit punt aan te vullen.
3. Financiële gevolgen
In de toelichting wordt gesteld dat het gedurende enkele jaren aan scholen verstrekken van extra financiële middelen door gemeenten geen financiële gevolgen voor het Rijk heeft.(zie noot 5) Zeker is dat het wetsvoorstel wel financiële gevolgen voor de gemeenten heeft. Het college mist daarover een indicatie in de toelichting. Hoewel het, zoals in de toelichting wordt opgemerkt, niet eenvoudig is de uitgaven voor ABB helder in beeld te krijgen,(zie noot 6) acht het college het toch van belang dat de financiële gevolgen voor de gemeenten worden geschetst.(zie noot 7) Hij adviseert hierin te voorzien.
4. Belemmeringen voor de uitvoerbaarheid
Een andere vraag die opkomt is of de belemmering van de verzelfstandiging alleen wordt veroorzaakt door de hoge extra kosten van ABB of dat deze wellicht ook andere oorzaken kent. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ontbreken van voldoende reserves voor onderhoud van de te verzelfstandigen openbare scholen.(zie noot 8) Met het oog hierop acht het college het gewenst dat in de toelichting wordt uiteengezet of ook andere steunmaatregelen noodzakelijk zijn en in hoeverre die worden genomen.
5. Overgangsregeling
De voorgestelde regeling wordt in de toelichting gepresenteerd als een overgangsregeling. De Raad meent dat het hier geen overgangsregeling in de eigenlijke zin van het woord betreft, nu deze niet beoogt de rechtsgevolgen van de overgang van het ene wettelijke regime naar het andere te regelen. Het gaat veeleer om een faciliteit om het gebruik van een wettelijke mogelijkheid - verzelfstandiging - tijdelijk te stimuleren. In verband hiermee adviseert het college in de toelichting niet meer te spreken van een overgangsregeling.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 31 mei 2000, no.W05.00.0024/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
In het in het voorgestelde artikel II opgenomen artikel 134a, tweede en zevende lid, van de Wet op de expertisecentra "artikel 112, onderdeel e", wijzigen in: artikel 112, eerste lid, onderdeel e.
- Voorts in het vierde lid van datzelfde artikel "artikel 112, onderdelen a en d", wijzigen in: artikel 112, eerste lid, onderdelen a en d.
- In het in het voorgestelde artikel III opgenomen artikel 249a, tweede en zevende lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs "artikel 229, onderdeel e", wijzigen in: artikel 229, eerste lid, onderdeel e.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2000
1a. De Raad is van oordeel dat met betrekking tot de vergoeding voor administratie, beheer en bestuur (ABB) in het algemeen, sprake is van een structureel te lage vergoeding, zowel voor het openbaar als voor het bijzonder onderwijs. Ik deel deze opvatting niet, naar mijn mening is sprake van een sobere en doelmatige vergoeding. Wat het wetsvoorstel regelt is het volgende. De huidige situatie is dat de ABB-kosten die een gemeente maakt voor het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs niet worden betrokken bij de doorvergoedingsregeling («overschrijdingsregeling»). De structuur van bestuurskosten van scholen waarvan de gemeente het bestuur vormt is anders dan bij niet door de gemeente in stand gehouden scholen. Met name is het moeilijk waterdichte schotten te maken tussen de rol die de gemeente speelt als lokale overheid en de rol van bestuur van het openbaar onderwijs. Daarom zijn de ABB-kosten uitgezonderd van de doorvergoedingsregeling. Bij het verzelfstandigen van het openbaar onderwijs blijkt het vervolgens problemen op te leveren om de functies direct uit elkaar te trekken.
Het wetsvoorstel regelt dat de hogere vergoeding voor ABB aan de door de gemeente overgedragen scholen gedurende de eerste jaren na de verzelfstandiging buiten de regeling van de financiële gelijkstelling kan blijven. Er worden dus ten opzichte van de situatie waarin de gemeente de scholen in stand hield geen extra middelen ter beschikking gesteld, maar de vergoeding aan het verzelfstandigd openbaar onderwijs kan tijdelijk op hetzelfde niveau als voorheen worden gehouden (tot een bepaald maximum), zonder dat de gemeente gehouden zou zijn deze uitgaven ook te vergoeden aan het bijzonder onderwijs.
De Raad constateert dat deze problemen ook opgelost kunnen worden door de ABB-vergoeding voor alle scholen substantieel te verhogen. Dat is correct indien die structurele verhoging zodanig zou zijn dat het hiervoor beschreven probleem volledig zou kunnen worden opgelost; zou de structurele verhoging daarvoor niet toereikend zijn, dan zou het probleem slechts worden verkleind.
Het is evenwel een zeer kostbare en naar mijn mening een weinig doelmatige manier om het thans gesignaleerde probleem voor verzelfstandiging op te lossen.
Er is voor gekozen dat niet te doen en voor handhaving van de vigerende sobere en doelmatige ABB-vergoeding te kiezen.
De opvatting dat er sprake zou zijn van een ongelijke behandeling van scholen deel ik niet. Het is wel zo dat de van oudsher bestaande vermenging van taken van de gemeente als lokaal bestuur en als schoolbestuur van de openbare scholen een daarop afgestemde behandeling van de ABB-kosten vraagt. De huidige onderwijswetgeving voorziet daarin door de kosten van ABB van door de gemeente in stand gehouden scholen buiten de doorvergoedingsregeling te houden. Het voorliggende wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging. Omdat het beleidsmatig wenselijk werd geacht om gemeenten de mogelijkheid te bieden deze taken (gemeente als lokaal bestuur en als schoolbestuur) te scheiden, is de Wet van 14 november 1996 tot wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs tot stand gekomen (Stb. 1996, 580). Omdat er aanloopproblemen blijken te zijn die als gevolg van een te abrupte overgang van de bestaande situatie naar de situatie van een verzelfstandigd openbaar onderwijs het tot stand komen van financieel verzelfstandigde scholen voor openbaar onderwijs bemoeilijken, is dit wetsvoorstel met een overgangsregeling aangeboden.
b. Ik onderschrijf de opvatting van de Raad dat de regeling zowel in tijd als in geld duidelijk beperkt moet worden. Naar mijn mening gaat het hier ook om een tijdelijk probleem dat door deze voorziening kan worden opgelost. Omdat ik van oordeel ben dat er geen sprake is van een spanning met de materiële financiële gelijkstelling (zie hierna) is het wegnemen van een verdere spanning met de materiële financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs dan ook niet aan de orde. Terzijde merk ik op dat het niet gaat om een gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs, maar om een gelijkstelling tussen het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs en het overige onderwijs (zowel openbaar niet door de gemeente in stand gehouden onderwijs als bijzonder onderwijs).
Omdat de situatie waarin gemeenten verkeren wezenlijk afwijkt van die van de besturen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen, wordt de financiële gelijkstelling door deze overgangsregeling naar mijn mening geen geweld aangedaan. Zoals mijn ambtsvoorgangster al opmerkte bij het algemeen overleg dat over deze materie met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen uit de Tweede Kamer is gevoerd (kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr. 119) hebben de gemeenten de verzelfstandigingsmogelijkheid niet kunnen zien aankomen, omdat de mogelijkheid tot vermogensrechtelijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs voor het eerst bij het aantreden van het toenmalige kabinet werd aangekondigd. Als gevolg daarvan kampen zij thans met een van oudsher ontstane situatie van scheefgroei, waarbij ontvlechting van de taken van het personeel van de gemeente voor wat betreft enerzijds het werk voor het lokale bestuur en anderzijds het werk voor het bevoegd gezag van de openbare scholen niet zo zonder meer financieel mogelijk is. Daarvoor een overgangsregeling bieden die uiteindelijk leidt tot een volstrekt evenwichtige situatie tussen openbaar en bijzonder onderwijs levert in verband met het vorenstaande naar mijn mening geen strijdigheid op met artikel 23, zevende lid, van de Grondwet.
De tijdelijkheid van de regeling wordt tot uitdrukking gebracht in het eerste jo. het tweede lid van de diverse artikelen; na het verstrijken van de termijn is de regeling «uitgewerkt».
2. Zoals beschreven beoogt het wetsvoorstel om de te verzelfstandigen scholen voor openbaar onderwijs enkele jaren de tijd te geven om de inrichting van administratie, beheer en bestuur zo aan te passen dat voor de bekostiging daarvan met een Londo-financiering volstaan kan worden.
Daarmee wordt het gemeenten mogelijk gemaakt om hun openbare scholen te verzelfstandigen op een wijze die ook financiële onafhankelijkheid ten opzichte van de gemeente teweeg brengt. Doel is dus gemeenten meer ruimte te geven bij het verzelfstandigen van hun openbaar onderwijs.
Daarmee hoop ik teweeg te brengen dat komende jaren heel veel scholen van openbaar onderwijs worden verzelfstandigd op een wijze die vermogensrechtelijke verzelfstandiging impliceert. Het is mij niet bekend hoeveel scholen het betreft. Wel kan op grond van een steekproef worden geconcludeerd dat 2/3 van de gemeenten nog geen verzelfstandigd openbaar onderwijs kent. In de memorie van toelichting is hierover een passage opgenomen.
3. Ik deel de opvatting van de Raad dat sprake zou zijn van financiële gevolgen voor gemeenten, niet. Zoals eerder aangegeven beoogt het wetsvoorstel gemeenten ook daadwerkelijk mogelijkheden te bieden om over te gaan tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Gebleken is dat gemeenten daartoe thans geen kans zien en dus blijven de scholen in stand gehouden worden door de gemeente met de voor de gemeente daarbij behorende uitgaven voor ABB. Als een gemeente zou willen besluiten de door die gemeente in stand gehouden scholen te verzelfstandigen zónder gebruik te maken van de overgangsregeling, dan behoort dat in het kader van dit wetsvoorstel zeker tot de mogelijkheden. Het is dus een misverstand om te denken dat het in dit wetsvoorstel zou gaan om (ten opzichte van de situatie waarin nog niet is verzelfstandigd) extra financiële middelen die een gemeente zou moeten fourneren. De wet is juist zo geformuleerd dat de gemeente niet verplicht is gebruik te maken van de overgangsregeling en dat de kosten voor de gemeente niet hoger kunnen worden, maar alleen lager. De bovengrens van de vergoeding is gedurende de eerste 2 jaren na de verzelfstandiging 4 maal het bedrag voor ABB in de Londo-vergoeding en gedurende de daaropvolgende 2 jaren maximaal 2 maal die vergoeding. Ik heb de memorie van toelichting op dit punt aangevuld.
4. Aan de wens van de Raad om in de toelichting uiteen te zetten of andere steunmaatregelen noodzakelijk zijn en in hoeverre die worden genomen, heb ik geen gehoor gegeven. Uit het feit dat het wetsvoorstel niet voorziet in andere steunmaatregelen, kan naar mijn mening niets anders worden afgeleid dan dat ik andere steunmaatregelen niet noodzakelijk vind en dus niet tref.
5. Naar mijn mening schakelt de Raad van State het begrip "overgangsregeling" gelijk met «overgangsrecht». Overgangsrecht beoogt inderdaad de rechtsgevolgen van de overgang van het ene wettelijke regime naar het andere te regelen. Met overgangsregeling wordt echter, zoals gebruikelijk, bedoeld: een tijdelijke regeling die de overgang van een oude naar een nieuwe situatie versoepelt. Gezien de aard van de regeling is naar mijn mening dan ook het gebruik van de term «overgangsregeling» correct.
Tenslotte wordt nog opgemerkt dat de memorie van toelichting is aangevuld met een reactie op het advies van de Onderwijsraad met betrekking tot dit wetsvoorstel en de op dat advies gegeven reactie van de besturenorganisaties.
6. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt.
Ik moge U, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
(1) Memorie van toelichting, paragraaf 5. Advies Onderwijsraad.
(2) Advies Onderwijsraad van 1 maart 2000, kenmerk 20000146/504/vH, bladzijde 2.
(3) Advies Onderwijsraad van 1 maart 2000, kenmerk 20000146/504/vH, bladzijde 1.
(4) Aanwijzing 212, onder a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 5. Financiële gevolgen.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 2, Doel van het wetsvoorstel.
(7) Aanwijzing 216 Ar.
(8) Brief van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 21 maart 1997; kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr.119, nr.84 en kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr.119, blz.3.
Het wetsvoorstel maakt het gemeenten mogelijk gedurende vier jaar aan de rechtspersonen die een openbare school in stand houden financiële middelen ter beschikking te stellen voor de met de verzelfstandiging van die scholen gepaard gaande hoge kosten, die samenhangen met administratie, beheer en bestuur (hierna: ABB). Met deze vergoeding van kosten die uitgaan boven de rijksvergoeding wordt beoogd verzelfstandiging te stimuleren. De in de onderwijswetten gebruikelijke financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs wordt uitdrukkelijk uitgesloten.
De Raad van State verwacht dat met de voorgestelde regeling niet het beoogde doel wordt bereikt. Voor het bereiken daarvan is een structureel toereikende normvergoeding noodzakelijk. Daarnaast constateert de Raad dat de materiële financiële gelijkstelling tussen het openbaar en bijzonder onderwijs onder druk staat. Het college is van mening dat deze situatie beëindigd moet worden, ongeacht of scholen van openbaar onderwijs verzelfstandigen.
Een faciliteit ten behoeve van de verzelfstandiging dient in verband hiermee het karakter van een eenmalige voorziening te hebben. Voorts dienen aspecten zoals het effect en de kosten meer te worden toegelicht.
1a. Doel van het wetsvoorstel
De Raad constateert dat het wetsvoorstel is gericht op de oplossing van een tijdelijk probleem door het tijdelijk ter beschikking stellen van extra financiële middelen ten behoeve van de hogere ABB-kosten die met de verzelfstandiging van openbare scholen gepaard gaan. Het college vreest evenwel dat de verzelfstandiging van openbare scholen ook wordt belemmerd door het structurele probleem dat het gevolg is van de hoogte van de bestaande normvergoeding. De huidige vergoeding voor de kosten voor ABB volstaat niet om die kosten van de te verzelfstandigen openbare scholen te dekken, zo kan uit de toelichting worden afgeleid. Dit wordt nu verhuld door de wijze waarop het bestuur van het openbaar onderwijs vaak is georganiseerd, in het bijzonder waar het betreft de bij de bestuursondersteuning ingezette ambtenaren; de werkelijke kosten voor ABB zijn een
veelvoud van de verstrekte vergoeding.(zie noot 1) In de toelichting wordt aangegeven dat thans geen duidelijk overzicht bestaat van de hoogte van de kosten voor ABB. De Onderwijsraad wijst er in zijn over het wetsvoorstel uitgebrachte advies op dat uit onderzoek is gebleken dat de vergoeding structureel te laag is voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs.(zie noot 2)
De Raad constateert dat enerzijds duidelijk is dat gemeenten voor het openbaar onderwijs thans aanmerkelijk hogere kosten maken voor ABB dan zij en bijzondere scholen vergoed krijgen. Anderzijds is het kennelijk heel moeilijk de ABB-kosten zuiver in de gemeente-administratie aan te geven.(zie noot 3) Niettemin zijn de door de gemeente gedragen kosten voor ABB in het openbaar onderwijs zoveel hoger dan de vergoeding in het bijzonder onderwijs - namelijk twee tot vijf keer zoveel - dat thans de materiële financiële gelijkstelling, zoals neergelegd in artikel 23, zevende lid, van de Grondwet (GW), onder druk staat. De Raad is van oordeel dat deze ongelijke behandeling beëindigd dient te worden, ongeacht of scholen van openbaar onderwijs worden verzelfstandigd of niet. Zowel voor de openbare scholen die worden verzelfstandigd als voor de scholen die niet worden verzelfstandigd, zal duidelijkheid moeten worden gegeven in de gemeentelijke administratie omtrent de kosten voor ABB.
Aangezien het wetsvoorstel voor het structurele probleem geen oplossing biedt verwacht de Raad dat het met het wetsvoorstel beoogde doel, het stimuleren van de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, niet zal worden bereikt. Indien de normvergoeding ontoereikend is, zal deze moeten worden verhoogd tot een voor het openbaar en het bijzonder onderwijs voldoende niveau. Het college adviseert in de toelichting op deze bestaande problematiek en oplossingen daarvoor in te gaan.
b. De Raad erkent niettemin de noodzaak om in verband met de verzelfstandiging een voorziening te treffen voor het openbaar onderwijs. Hij meent echter in het licht van het vorenstaande wel dat de regeling zowel in tijd als in geld duidelijk beperkt moet worden om een structurele oplossing niet te belemmeren en een verdere spanning met de materiële financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs weg te nemen. Door de regeling het karakter te geven van een regulier bekostigingsvoorschrift, ook al wordt de toepassing daarvan beperkt tot een periode van zes jaar, wordt de ongelijke behandeling wettelijk gesanctioneerd, hetgeen in strijd is met artikel 23, zevende lid, GW.
De Raad adviseert om deze reden de maatregel uitdrukkelijk als een tijdelijke op te nemen in de wet door een vervaldatum in de wet op te nemen. Daarnaast beveelt het college aan de regeling het karakter van een eenmalige voorziening te geven.
2. Effect
Beoogd wordt de financiële drempel te slechten die gemeenten bij de aanzet tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs ondervinden. In de toelichting wordt niet duidelijk gemaakt om hoeveel nog te verzelfstandigen scholen het naar verwachting gaat. Die duidelijkheid is temeer van belang nu het wetsvoorstel slechts tijdelijke steunmaatregelen betreft. Kennelijk wordt verwacht dat de financiële drempels die met de verzelfstandiging samenhangen in de loop van de tijd verminderen en dat kosten voor ABB van de betrokken scholen na vier jaar weer uit de normvergoeding kunnen worden bestreden.
Met het oog hierop en mede in aanmerking genomen hetgeen hierna in punt 3 wordt opgemerkt ten aanzien van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel, is het college van mening dat een beschouwing over de beoogde effecten van het wetsvoorstel in de toelichting niet kan worden gemist.(zie noot 4) Daarom beveelt de Raad aan de toelichting op dit punt aan te vullen.
3. Financiële gevolgen
In de toelichting wordt gesteld dat het gedurende enkele jaren aan scholen verstrekken van extra financiële middelen door gemeenten geen financiële gevolgen voor het Rijk heeft.(zie noot 5) Zeker is dat het wetsvoorstel wel financiële gevolgen voor de gemeenten heeft. Het college mist daarover een indicatie in de toelichting. Hoewel het, zoals in de toelichting wordt opgemerkt, niet eenvoudig is de uitgaven voor ABB helder in beeld te krijgen,(zie noot 6) acht het college het toch van belang dat de financiële gevolgen voor de gemeenten worden geschetst.(zie noot 7) Hij adviseert hierin te voorzien.
4. Belemmeringen voor de uitvoerbaarheid
Een andere vraag die opkomt is of de belemmering van de verzelfstandiging alleen wordt veroorzaakt door de hoge extra kosten van ABB of dat deze wellicht ook andere oorzaken kent. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ontbreken van voldoende reserves voor onderhoud van de te verzelfstandigen openbare scholen.(zie noot 8) Met het oog hierop acht het college het gewenst dat in de toelichting wordt uiteengezet of ook andere steunmaatregelen noodzakelijk zijn en in hoeverre die worden genomen.
5. Overgangsregeling
De voorgestelde regeling wordt in de toelichting gepresenteerd als een overgangsregeling. De Raad meent dat het hier geen overgangsregeling in de eigenlijke zin van het woord betreft, nu deze niet beoogt de rechtsgevolgen van de overgang van het ene wettelijke regime naar het andere te regelen. Het gaat veeleer om een faciliteit om het gebruik van een wettelijke mogelijkheid - verzelfstandiging - tijdelijk te stimuleren. In verband hiermee adviseert het college in de toelichting niet meer te spreken van een overgangsregeling.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 31 mei 2000, no.W05.00.0024/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
In het in het voorgestelde artikel II opgenomen artikel 134a, tweede en zevende lid, van de Wet op de expertisecentra "artikel 112, onderdeel e", wijzigen in: artikel 112, eerste lid, onderdeel e.
- Voorts in het vierde lid van datzelfde artikel "artikel 112, onderdelen a en d", wijzigen in: artikel 112, eerste lid, onderdelen a en d.
- In het in het voorgestelde artikel III opgenomen artikel 249a, tweede en zevende lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs "artikel 229, onderdeel e", wijzigen in: artikel 229, eerste lid, onderdeel e.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2000
1a. De Raad is van oordeel dat met betrekking tot de vergoeding voor administratie, beheer en bestuur (ABB) in het algemeen, sprake is van een structureel te lage vergoeding, zowel voor het openbaar als voor het bijzonder onderwijs. Ik deel deze opvatting niet, naar mijn mening is sprake van een sobere en doelmatige vergoeding. Wat het wetsvoorstel regelt is het volgende. De huidige situatie is dat de ABB-kosten die een gemeente maakt voor het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs niet worden betrokken bij de doorvergoedingsregeling («overschrijdingsregeling»). De structuur van bestuurskosten van scholen waarvan de gemeente het bestuur vormt is anders dan bij niet door de gemeente in stand gehouden scholen. Met name is het moeilijk waterdichte schotten te maken tussen de rol die de gemeente speelt als lokale overheid en de rol van bestuur van het openbaar onderwijs. Daarom zijn de ABB-kosten uitgezonderd van de doorvergoedingsregeling. Bij het verzelfstandigen van het openbaar onderwijs blijkt het vervolgens problemen op te leveren om de functies direct uit elkaar te trekken.
Het wetsvoorstel regelt dat de hogere vergoeding voor ABB aan de door de gemeente overgedragen scholen gedurende de eerste jaren na de verzelfstandiging buiten de regeling van de financiële gelijkstelling kan blijven. Er worden dus ten opzichte van de situatie waarin de gemeente de scholen in stand hield geen extra middelen ter beschikking gesteld, maar de vergoeding aan het verzelfstandigd openbaar onderwijs kan tijdelijk op hetzelfde niveau als voorheen worden gehouden (tot een bepaald maximum), zonder dat de gemeente gehouden zou zijn deze uitgaven ook te vergoeden aan het bijzonder onderwijs.
De Raad constateert dat deze problemen ook opgelost kunnen worden door de ABB-vergoeding voor alle scholen substantieel te verhogen. Dat is correct indien die structurele verhoging zodanig zou zijn dat het hiervoor beschreven probleem volledig zou kunnen worden opgelost; zou de structurele verhoging daarvoor niet toereikend zijn, dan zou het probleem slechts worden verkleind.
Het is evenwel een zeer kostbare en naar mijn mening een weinig doelmatige manier om het thans gesignaleerde probleem voor verzelfstandiging op te lossen.
Er is voor gekozen dat niet te doen en voor handhaving van de vigerende sobere en doelmatige ABB-vergoeding te kiezen.
De opvatting dat er sprake zou zijn van een ongelijke behandeling van scholen deel ik niet. Het is wel zo dat de van oudsher bestaande vermenging van taken van de gemeente als lokaal bestuur en als schoolbestuur van de openbare scholen een daarop afgestemde behandeling van de ABB-kosten vraagt. De huidige onderwijswetgeving voorziet daarin door de kosten van ABB van door de gemeente in stand gehouden scholen buiten de doorvergoedingsregeling te houden. Het voorliggende wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging. Omdat het beleidsmatig wenselijk werd geacht om gemeenten de mogelijkheid te bieden deze taken (gemeente als lokaal bestuur en als schoolbestuur) te scheiden, is de Wet van 14 november 1996 tot wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs tot stand gekomen (Stb. 1996, 580). Omdat er aanloopproblemen blijken te zijn die als gevolg van een te abrupte overgang van de bestaande situatie naar de situatie van een verzelfstandigd openbaar onderwijs het tot stand komen van financieel verzelfstandigde scholen voor openbaar onderwijs bemoeilijken, is dit wetsvoorstel met een overgangsregeling aangeboden.
b. Ik onderschrijf de opvatting van de Raad dat de regeling zowel in tijd als in geld duidelijk beperkt moet worden. Naar mijn mening gaat het hier ook om een tijdelijk probleem dat door deze voorziening kan worden opgelost. Omdat ik van oordeel ben dat er geen sprake is van een spanning met de materiële financiële gelijkstelling (zie hierna) is het wegnemen van een verdere spanning met de materiële financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs dan ook niet aan de orde. Terzijde merk ik op dat het niet gaat om een gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs, maar om een gelijkstelling tussen het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs en het overige onderwijs (zowel openbaar niet door de gemeente in stand gehouden onderwijs als bijzonder onderwijs).
Omdat de situatie waarin gemeenten verkeren wezenlijk afwijkt van die van de besturen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen, wordt de financiële gelijkstelling door deze overgangsregeling naar mijn mening geen geweld aangedaan. Zoals mijn ambtsvoorgangster al opmerkte bij het algemeen overleg dat over deze materie met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen uit de Tweede Kamer is gevoerd (kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr. 119) hebben de gemeenten de verzelfstandigingsmogelijkheid niet kunnen zien aankomen, omdat de mogelijkheid tot vermogensrechtelijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs voor het eerst bij het aantreden van het toenmalige kabinet werd aangekondigd. Als gevolg daarvan kampen zij thans met een van oudsher ontstane situatie van scheefgroei, waarbij ontvlechting van de taken van het personeel van de gemeente voor wat betreft enerzijds het werk voor het lokale bestuur en anderzijds het werk voor het bevoegd gezag van de openbare scholen niet zo zonder meer financieel mogelijk is. Daarvoor een overgangsregeling bieden die uiteindelijk leidt tot een volstrekt evenwichtige situatie tussen openbaar en bijzonder onderwijs levert in verband met het vorenstaande naar mijn mening geen strijdigheid op met artikel 23, zevende lid, van de Grondwet.
De tijdelijkheid van de regeling wordt tot uitdrukking gebracht in het eerste jo. het tweede lid van de diverse artikelen; na het verstrijken van de termijn is de regeling «uitgewerkt».
2. Zoals beschreven beoogt het wetsvoorstel om de te verzelfstandigen scholen voor openbaar onderwijs enkele jaren de tijd te geven om de inrichting van administratie, beheer en bestuur zo aan te passen dat voor de bekostiging daarvan met een Londo-financiering volstaan kan worden.
Daarmee wordt het gemeenten mogelijk gemaakt om hun openbare scholen te verzelfstandigen op een wijze die ook financiële onafhankelijkheid ten opzichte van de gemeente teweeg brengt. Doel is dus gemeenten meer ruimte te geven bij het verzelfstandigen van hun openbaar onderwijs.
Daarmee hoop ik teweeg te brengen dat komende jaren heel veel scholen van openbaar onderwijs worden verzelfstandigd op een wijze die vermogensrechtelijke verzelfstandiging impliceert. Het is mij niet bekend hoeveel scholen het betreft. Wel kan op grond van een steekproef worden geconcludeerd dat 2/3 van de gemeenten nog geen verzelfstandigd openbaar onderwijs kent. In de memorie van toelichting is hierover een passage opgenomen.
3. Ik deel de opvatting van de Raad dat sprake zou zijn van financiële gevolgen voor gemeenten, niet. Zoals eerder aangegeven beoogt het wetsvoorstel gemeenten ook daadwerkelijk mogelijkheden te bieden om over te gaan tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Gebleken is dat gemeenten daartoe thans geen kans zien en dus blijven de scholen in stand gehouden worden door de gemeente met de voor de gemeente daarbij behorende uitgaven voor ABB. Als een gemeente zou willen besluiten de door die gemeente in stand gehouden scholen te verzelfstandigen zónder gebruik te maken van de overgangsregeling, dan behoort dat in het kader van dit wetsvoorstel zeker tot de mogelijkheden. Het is dus een misverstand om te denken dat het in dit wetsvoorstel zou gaan om (ten opzichte van de situatie waarin nog niet is verzelfstandigd) extra financiële middelen die een gemeente zou moeten fourneren. De wet is juist zo geformuleerd dat de gemeente niet verplicht is gebruik te maken van de overgangsregeling en dat de kosten voor de gemeente niet hoger kunnen worden, maar alleen lager. De bovengrens van de vergoeding is gedurende de eerste 2 jaren na de verzelfstandiging 4 maal het bedrag voor ABB in de Londo-vergoeding en gedurende de daaropvolgende 2 jaren maximaal 2 maal die vergoeding. Ik heb de memorie van toelichting op dit punt aangevuld.
4. Aan de wens van de Raad om in de toelichting uiteen te zetten of andere steunmaatregelen noodzakelijk zijn en in hoeverre die worden genomen, heb ik geen gehoor gegeven. Uit het feit dat het wetsvoorstel niet voorziet in andere steunmaatregelen, kan naar mijn mening niets anders worden afgeleid dan dat ik andere steunmaatregelen niet noodzakelijk vind en dus niet tref.
5. Naar mijn mening schakelt de Raad van State het begrip "overgangsregeling" gelijk met «overgangsrecht». Overgangsrecht beoogt inderdaad de rechtsgevolgen van de overgang van het ene wettelijke regime naar het andere te regelen. Met overgangsregeling wordt echter, zoals gebruikelijk, bedoeld: een tijdelijke regeling die de overgang van een oude naar een nieuwe situatie versoepelt. Gezien de aard van de regeling is naar mijn mening dan ook het gebruik van de term «overgangsregeling» correct.
Tenslotte wordt nog opgemerkt dat de memorie van toelichting is aangevuld met een reactie op het advies van de Onderwijsraad met betrekking tot dit wetsvoorstel en de op dat advies gegeven reactie van de besturenorganisaties.
6. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt.
Ik moge U, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
(1) Memorie van toelichting, paragraaf 5. Advies Onderwijsraad.
(2) Advies Onderwijsraad van 1 maart 2000, kenmerk 20000146/504/vH, bladzijde 2.
(3) Advies Onderwijsraad van 1 maart 2000, kenmerk 20000146/504/vH, bladzijde 1.
(4) Aanwijzing 212, onder a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 5. Financiële gevolgen.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 2, Doel van het wetsvoorstel.
(7) Aanwijzing 216 Ar.
(8) Brief van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 21 maart 1997; kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr.119, nr.84 en kamerstukken II 1996/97, 25 000 VIII, nr.119, blz.3.