Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds in verband met de invoering van de maatstaf herindeling, alsmede enkele andere wijzigingen (Wijzigingsbesluit verdeelmaatstaven gemeentefonds 2000).


Volledige tekst

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds in verband met de invoering van de maatstaf herindeling, alsmede enkele andere wijzigingen (Wijzigingsbesluit verdeelmaatstaven gemeentefonds 2000).

Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2000, no.00.004160, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende wijziging van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds in verband met de invoering van de maatstaf herindeling, alsmede enkele andere wijzigingen (Wijzigingsbesluit verdeelmaatstaven gemeentefonds 2000).

Dit ontwerpbesluit is gebaseerd op artikel 8, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet (hierna: Fvw) en strekt ertoe een wijziging aan te brengen in de verdeelmaatstaven zoals die in bijlage 2 bij de Invoeringswet Fvw zijn opgenomen. Het ontwerpbesluit bevat een nieuwe maatstaf herindeling, een uitbreiding van de leerlingenmaatstaf, een aanpassing van de "bevroren" maatstaf bijstandontvangers, en een fixatie van de peildatum voor de maatstaf stadsvernieuwing. Aan het besluit wordt terugwerkende kracht toegekend tot en met 1 januari 2000.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen over de inhoud van de leerlingenmaatstaf en over de terugwerkende kracht. De Raad is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Ingevolge artikel 1 van het ontwerpbesluit wordt een nieuwe leerlingenmaatstaf vastgesteld. Volgens de toelichting is gebleken dat de huidige maatstaf onvoldoende rekening houdt met de gemeentelijke huisvestingskosten van scholen met een klein aantal leerlingen dat zeer bijzondere vormen van speciaal onderwijs volgt.
Het college is met de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) van mening dat een nadere differentiatie van de leerlingenmaatstaf afbreuk doet aan de wenselijke globaliteit van het verdeelstelsel.(zie noot 1) Volgens de toelichting is dit advies van de Rfv niet opgevolgd omdat de aanvulling van de maatstaf vanuit het oogpunt van kostenoriëntatie noodzakelijk wordt geacht. Niet wordt echter aangetoond dat met de voorgenomen maatregel de kostenoriëntatie sterk wordt verbeterd. Daar komt bij dat ook het tijdstip van herziening niet gelukkig lijkt, aangezien op dit moment de bekostiging van de onderwijshuisvesting wordt geëvalueerd en er een proces gaande is waarbij het speciaal onderwijs ingrijpend wordt gewijzigd en waarvan mag worden aangenomen dat dat gevolgen zal hebben voor de (spreiding van de) huisvestingskosten. In de toelichting worden deze argumenten niet weerlegd.
De Raad is daarom van mening dat het ter voorkoming van een vérgaande mate van differentiatie van het verdeelstelsel aanbeveling verdient van invoering van de nieuwe leerlingenmaatstaf af te zien. Geadviseerd wordt artikel 1 in die zin aan te passen.

2. Aan het ontwerpbesluit wordt terugwerkende kracht toegekend tot 1 januari 2000. De Raad stelt zich steeds op het standpunt dat aan een regeling slechts terugwerkende kracht wordt toegekend indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. In de toelichting op het ontwerpbesluit ontbreekt een dergelijke bijzondere reden.
Daar komt bij dat als gevolg van de voorgestelde wijziging van de verdeelmaatstaven gemeenten kunnen worden geconfronteerd met negatieve zij het geringe financiële consequenties. Naar de mening van de Raad kunnen beide in dit advies genoemde problemen worden ondervangen door de betrokken gemeenten met scholen waarvoor de nieuwe leerlingenmaatstaf wordt voorgesteld tegemoet te komen met een al dan niet tijdelijke specifieke uitkering, overeenkomstig de suggestie van de Rfv. Hij adviseert zulks te doen.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State



Nader rapport (reactie op het advies) van 25 september 2000


1. De Raad van State is, evenals de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), van mening dat een nadere differentiatie van de leerlingmaatstaf afbreuk doet aan de wenselijke globaliteit van het verdeelstelsel. Volgens de nota van toelichting is het advies van de Rfv in deze niet opgevolgd, omdat de aanvulling van de maatstaf vanuit het oogpunt van kostenoriëntatie noodzakelijk werd geacht. De Raad van State acht echter niet aangetoond dat door de voorgenomen maatregel de kostenoriëntatie sterk wordt verbeterd, De Raad van State waarschuwt terecht voor teveel verfijning in het verdeelstelsel, waardoor de globaliteit verloren dreigt te gaan. Ik ben evenals de Raad van State, en de Rfv, van mening dat voor een vergaande differentiatie van het verdeelstelsel gewaakt dient te worden. Het gemeentefonds dient, op basis van globale en structurele kosten en inkomstenmaatstaven gemeenten te voorzien van de middelen om de gemeentelijke taken naar eigen inzicht op een gelijkwaardige wijze te kunnen uitoefenen. Het gemeentefonds is niet bedoeld en ook niet geschikt om voor bijzondere kostenposten van individuele gemeenten dekking te bieden. Een verdeelmaatstaf als de onderhavige bevindt zich dan ook, gezien het specifieke karakter en het kleine aantal gemeenten waarvoor de maatstaf is bedoeld, op de rand van het toelaatbare. Zoals aangegeven in de nota van toelichting is in dit geval echter bij de bestuurlijke afweging. aan de signalen dat de vergoeding voor gemeenten met dit soort kosten ontoereikend was prioriteit gegeven. Het feit dat het een kwetsbare groep leerlingen betreft heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld, evenals het feit dat gemeenten die dit soort onderwijs huisvesten hiervoor een sterke centrumfunctie vervullen. De Raad van State suggereert de gemeenten tegemoet te komen met een specifieke uitkering. Aan een specifieke uitkering kleven evenwel, onder andere met het oog op de bestuurslasten, ook de nodige bezwaren. Door de aanpassing van de leerlingmaatstaf blijft de bekostiging van deze onderwijsvorm onderdeel van de hoofdstroom van de onderwijshuisvesting. Het doel wordt bereikt door een op zich eenvoudige en goed binnen de structuur van de leerlingmaatstaf passende aanpassing. Het begrip genormeerde groepsgrootte dat door het ministerie van onderwijs wordt gehanteerd biedt voor de toepassing van de maatstaf een goed aanknopingspunt.

2. De Raad van State geeft aan dat aan een regeling alleen terugwerkende kracht mag worden toegekend indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. Een dergelijke bijzondere reden ontbreekt in de toelichting op het ontwerpbesluit.
Ik onderken dat regelingen met terugwerkende kracht zoveel mogelijk vermeden dienen te worden. Het tijdpad bij de vaststelling en de uitwerking van de verdeelmaatstaven voor het gemeentefonds heeft echter een aantal specifieke kenmerken. Ten eerste vindt de definitieve vaststelling van de uitkering uit het gemeentefonds pas enkele jaren ná het uitkeringsjaar plaats. Dit besluit betreft de algemene uitkeringen met ingang van het jaar 2000; de beschikkingen op basis van dit besluit zullen pas in 2002 of 2003 worden afgegeven. Tot dat moment worden voorschotten op de te verwachten bedragen uitgekeerd in termijnen.
Ten tweede worden gemeenten van de hoofdlijnen en details van voorgenomen beleid zo tijdig mogelijk (voorafgaand aan het uitkeringsjaar) op de hoogte gesteld door middel van de gemeentefondscirculaires. Het is daarom niet nodig en ook niet wenselijk om maatregelen, waarop op grond van de informatie in de circulaires werd geanticipeerd, uit te stellen. Overigens is het effect van de wijzigingen in het onderhavig besluit op de uitkering van andere dan de betrokken gemeenten uiterst gering.
Samenvattend stel ik vast dat de gemeenten door middel van de circulaires zijn voorbereid op de wijzigingen, die in de bevoorschotting doorwerken, en dat de definitieve vaststelling van de uitkering pas geruime tijd na de publicatie van het besluit plaatsvindt. Overigens wordt er, uiteraard. naar gestreefd om besluiten vóór de datum van inwerkingtreding vast te stellen en te publiceren. Gezien de tijd die gemoeid is met het beleidsmatig en technisch uitwerken van noodzakelijke aanpassingen, zal dat echter, zo is in de praktijk meermaals gebleken, niet altijd mogelijk zijn.
In verband met het bezwaar van de Raad van State inzake de terugwerkende kracht is de nota van toelichting aangevuld met een passage over dit onderwerp.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken dienovereenkomstig te besluiten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties



(1) Advies van de Rfv van 23 maart 1999.