Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen.


Volledige tekst

Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen.

Bij Kabinetsmissive van 12 april 2000, no.00.002262, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen.

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd in de onroerende-zaakbelasting (OZB) een grotere tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen mogelijk te maken. De reden daarvan is een groot verschil in geconstateerde waardeontwikkeling tussen beide categorieën: de woningen zijn relatief veel sterker in waarde toegenomen. Nu in alle gemeenten in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) onroerende zaken opnieuw worden gewaardeerd, zullen die gestegen waarden met ingang van 2001 gevolgen hebben voor de grondslag van de OZB. Aangezien die ontwikkeling zou leiden tot onbedoelde meeropbrengsten voor de gemeenten, ligt een tariefsverlaging voor de hand. Een adequate tariefsverlaging voor de categorie woningen zou dan leiden tot een onevenredig profijt voor de categorie bedrijven. De voorgestelde verruiming van de tariefdifferentiatie geeft de gemeenten de mogelijkheid die ontwikkeling te beperken.
Verder voorziet het wetsvoorstel in een aanpassing van de reeds bestaande correctiemechanismen indien bepaalde groepen belastingobjecten extra grote waardestijgingen vertonen. De toepassingsmogelijkheid van de ingroeivariant wordt verruimd, terwijl de aftopvariant, die nu alleen voor het eerste WOZ-tijdvak geldt, structureel wordt gemaakt.
Hoewel de Raad van State meent dat de koers die met dit voorstel wordt ingeslagen het objectief karakter van de OZB op den duur in het gedrang kan brengen, kan hij zich voor de korte termijn met de strekking ervan verenigen. Hij meent dat naar een meer structurele oplossing gezocht moet worden en maakt ten aanzien van het voorliggende ontwerp een aantal opmerkingen.

1. De OZB wordt algemeen beschouwd als een belasting met een objectief en zakelijk karakter, waarbij de belasting wordt geheven terzake van het object (de woning of het bedrijf) en niet terzake van het subject. De voorgestelde verruiming van de tariefdifferentiatie wordt ingegeven door de wens om de door de uiteenlopende waardestijging van woningen en niet-woningen optredende lastendruk te corrigeren, hetgeen, mede met het oog op het gelijkheidsbeginsel, verdergaande spanning kan opleveren met het objectieve karakter van de OZB.
Met de voorgestelde tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen komt de vraag op of de grondslag voor de OZB nog wel goed aansluit bij de doelstellingen van de belasting. Overwogen kan worden om de grondslag woningen en niet-woningen (bedrijven) op een zodanige wijze te splitsen, dat binnen de gemeente bijvoorbeeld een aanvaardbare verhouding bestaat tussen de door beide categorieën totaal op te brengen belastingopbrengst. De onderliggende gedachte kan worden gevonden in het feit dat uit die belastingen gefinancierde voorzieningen in het algemeen voor woningen en niet-woningen uiteenlopende effecten hebben.
Een grondslagwijziging gaat uiteraard het karakter van dit wetsvoorstel te boven. De Raad geeft in overweging verdergaande wijzigingen te onderzoeken teneinde een structurele oplossing te bereiken. Hieraan dient naar het oordeel van de Raad in de toelichting aandacht te worden besteed.

2. De voorgestelde tariefdifferentiatie ziet op het verschil in waardestijging tussen woningen en niet-woningen. Het is de vraag of dit onderscheid voldoende aansluit bij de feitelijke ontwikkelingen. Zo blijken bijvoorbeeld de prijzen van nieuwbouwwoningen in de periode 1990-1997 significant minder te zijn gestegen dan die van bestaande woningen.(zie noot 1)
De Raad adviseert in de toelichting de keuze voor de voorgestelde tariefdifferentiatie nader te motiveren.

3. In artikel 220f, derde lid, wordt voor het bepalen van het percentage en het maximum percentage van de OZB van verschillende factoren uitgegaan. Daarbij wordt echter geen rekening gehouden met uiteenlopende ontwikkelingen die de vergelijkingsmaatstaf beïnvloeden. Gedacht kan worden aan de oplevering van nieuwbouwwoningen, die de verhouding tussen woningen en niet-woningen sterk kunnen wijzigen, alsmede aan de vestiging van grote bedrijven in een gemeente. Ook kunnen zich binnen de groepen woningen en niet-woningen atypische waardestijgingen of -verminderingen voordoen die los staan van de waardeontwikkelingen binnen de rest van de groep. De Raad beveelt aan dit aspect nader te bezien.

4. De voorgestelde wijziging van artikel 220f, vierde lid, tweede volzin, van de Gemeentewet leidt ertoe dat de tariefstelling voor niet-woningen niet boven een bepaald percentage van het tarief voor woningen mag uitkomen. De huidige bepaling bevat naast een bovengrens ook een ondergrens bij afwijkende tariefstelling voor niet-woningen. Door de formulering van de tweede volzin in het vierde lid ontbreekt voortaan een ondergrens. Dat zou tot gevolg hebben dat gemeenten voortaan een ongelimiteerde mogelijkheid tot verlaging van de OZB voor niet-woningen hebben. Voorts is de regeling dan niet geschikt voor de situatie dat de prijzen voor niet-woningen sterk stijgen ten opzichte van die voor woningen. In de toelichting wordt niet ingegaan op het niet opnemen van een ondergrens.
Om te bereiken dat de beperking tot afwijking ook werkt indien voor niet-woningen een lager tarief dan voor woningen wordt vastgesteld, zou in het tweede lid kunnen worden bepaald dat het tarief voor niet-woningen niet meer afwijkt dan een bepaald percentage van het tarief voor woningen. De derde volzin kan worden beperkt tot het bepalen van het maximumpercentage.
De Raad adviseert het voorstel in voornoemde zin aan te passen.

5. In de toelichting wordt vermeld dat het kabinet de mogelijkheid zal onderzoeken om een onafhankelijke instantie gegevens te laten publiceren aan de hand waarvan een belastingplichtige kan zien welk percentage aan tariefdifferentiatie in zijn/haar gemeente is toegestaan.(zie noot 2) De Raad ziet de noodzaak hiervoor niet in, omdat de gemeentebesturen, zoals uit de praktijk blijkt, zeer wel in staat zijn zelf te voorzien in deze informatiebehoefte. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.

6. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State



Bijlage bij het advies van de Raad van State van 7 juni 2000, no.W04.00.0147/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- Terzake van artikel I, onderdeel A, in artikel 220, onderdeel f, onder A en B, verduidelijken om welke rekeneenheden het gaat bij de "som van de tarieven".



Nader rapport (reactie op het advies) van 14 juli 2000


1. Op zichzelf is de waarde van de onroerende zaak als heffingsgrondslag voor de onroerende-zaakbelastingen (ozb) geheel in overeenstemming met het objectieve en zakelijke karakter van deze belastingen. Voor de belastingplichtige is echter ook het tarief van belang, omdat de combinatie van heffingsgrondslag en tarief bepaalt hoe hoog het belastingbedrag zal zijn.
Vanaf het begin zijn in de wettelijke regeling van de ozb (aanvankelijk onroerend-goedbelastingen) via de tariefstructuur mechanismen ingebouwd die voorkomen dat de belasting onevenredig zwaar zou kunnen gaan drukken op een bepaalde categorie belastingplichtigen. Te denken valt aan de eerst absolute, later relatieve limiet voor het verschil in tarief voor de belasting van zakelijk gerechtigden enerzijds en de gebruikers anderzijds, en aan de introductie, per 1-1-1997, van de mogelijkheid tot differentiatie tussen de tarieven voor woningen en voor niet-woningen.
Naar het oordeel van de Raad dreigt door het voorliggende voorstel spanning te ontstaan met het objectieve en zakelijke karakter van de ozb. De Raad vestigt de aandacht op het feit dat het onderscheid tussen woningen en niet-woningen niet alleen van belang kan zijn in relatie tot verschillen in marktontwikkelingen met betrekking tot de waarde, maar dat dit onderscheid ook van belang is in die zin dat de uit de opbrengst van de ozb betaalde voorzieningen een verschillend effect hebben voor woningen en voor niet-woningen. De Raad pleit er voor te zoeken naar een zodanige regeling dat niet (alleen) via de tariefstelling, maar reeds op het niveau van de heffingsgrondslag (verdeelmaatstaf voor de belastingdruk) rekening wordt gehouden met dat onderscheid.
Naar ons oordeel zal bij een wettelijke regeling van de bevoegdheid tot heffen van ozb steeds een evenwicht gezocht moeten worden tussen enerzijds het objectieve en zakelijke karakter van de ozb, dat primair tot uitdrukking komt in de heffingsgrondslag, en anderzijds regelingen, primair via de tariefstelling, die moeten voorkomen dat de belasting onevenredig zwaar drukt op een bepaalde categorie belastingplichtigen. Wij menen dat het voorliggende voorstel in voldoende mate daarin voorziet. De vraag of door het voorliggende wetsvoorstel verdergaande spanning met het objectieve karakter van de OZB ontstaat wordt in breder verband bezien. Het kabinet zal vóór de inwerkingtredingsdatum (1 januari 2005) van artikel II (de structurele formule) op de door de Raad gedane suggestie terugkomen. Daarbij zullen de uitkomsten van het nu lopende onderzoek van het Erasmus Studiecentrum Belastingen Lagere overheden worden betrokken. Overigens komt een en ander niet in mindering op onze wens de besluitvorming over onderhavige wetsvoorstel nog dit kalenderjaar af te ronden.

2. In het wetsvoorstel is een pakket aan fiscale maatregelen opgenomen om gemeenten in staat te stellen lastendrukverschuivingen van niet-woningen naar woningen te mitigeren. In de memorie van toelichting is opgemerkt dat in dit pakket de voorgestelde tariefdifferentiatie is bedoeld om belastingdrukverschuivingen tussen de categorieën zoveel mogelijk teniet te doen.
Daarnaast bieden de verruimde toepassingsmogelijkheden van de ingroei- en aftopvariant de mogelijkheid om bovenmatige stijgingen binnen de categorieën woningen en niet-woningen te dempen. De Raad van State verwijst in dit verband naar het prijsindexcijfer van nieuwbouwwoningen. Dit indexcijfer wordt gebaseerd op aanneemsommen van woningen uit de goedkope huursector en is voor de bepaling van de waardeontwikkeling van woningen minder relevant.

3. De Raad van State beveelt aan het aspect dat uiteenlopende ontwikkelingen zoals de oplevering van nieuwbouwwoningen en de vestiging van grote bedrijven, van invloed kunnen zijn op de vergelijkingsmaatstaf, nader te bezien.
De memorie van toelichting is op dit punt toegelicht. In verband met de praktische uitvoerbaarheid van de rekenregel is besloten om bij het bepalen van de totale waarde voor 2000 en 2001 voor de categorie woningen en niet-woningen, geen onderscheid te maken naar een prijscomponent (prijsstijging tussen twee waardepeildata) en een volumecomponent (bijvoorbeeld nieuwe objecten die in 2000 worden opgeleverd of objecten die worden verbouwd of gesloopt). Gemeenten kunnen op grond van hun belastingadministratie een dergelijk nauwkeurig onderscheid niet altijd maken ten tijde van het vaststellen van de belastingverordening. In het algemeen zal de hiermee geïntroduceerde onnauwkeurigheid beperkt zijn. Zo komt de waarde van nieuwe objecten niet in één keer in de totale waarde. Als bijvoorbeeld een nieuwbouwwijk is opgeleverd per 1 januari 2001, zal de waarde van deze woningen al voor een groot deel zijn opgenomen in de waarde per 1 januari 2000. In aanbouw zijnde objecten worden namelijk in de OZB-heffing betrokken naar de toestand aan het begin van het kalenderjaar.

4. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de wet aangepast door in het voorgestelde vierde lid van artikel 220f de marge te benoemen waarbinnen het tarief voor niet-woningen zich mag bewegen. Het was niet nodig om de memorie van toelichting aan te passen omdat in de cijfervoorbeelden al aandacht was besteed aan de te hanteren ondergrens.

5. Naar aanleiding van het advies van de Raad is de memorie van toelichting aangepast en wordt volstaan met het uitspreken van het voornemen met de VNG te overleggen hoe kan worden voorzien in de voorlichting aan belastingplichtigen ten aanzien van het percentage van de tariefdifferentiatie dat in de gemeente is toegestaan. Het kabinet is van mening dat de door gemeenten toegepaste tarieven en eventuele tariefdifferentiatie controleerbaar en narekenbaar moeten zijn. Hij acht het daarom een taak van de gemeenten in ieder geval in het voorstel tot aanpassing van de belastingverordening de berekening van het percentage van tariefdifferentiatie, indien toegepast, met onderliggende cijfers duidelijk toe te lichten.

6. In de memorie van toelichting is een passage opgenomen waaruit duidelijk wordt dat het bij de som van de tarieven gaat om een optelling van het vastgestelde eigenarentarief en het gebruikerstarief.

7. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn overigens nog op het volgende punt aangepast.
Bij de berekening van het tijdvakpercentage tariefdifferentiatie zou een probleem kunnen ontstaan bij gemeenten die zijn heringedeeld. Een heringedeelde gemeente kan immers te maken hebben met verschillende percentages terzake van het belastingjaar 2000. In wetsvoorstel en memorie van toelichting is aangegeven dat in een dergelijk geval bij de berekening van het percentage tariefdifferentiatie 2000 gebruik moet worden gemaakt van het gewogen gemiddelde van de som van de tarieven 2000 voor woningen en niet-woningen zoals die van toepassing waren in de verschillende gebieden van de (heringedeelde) gemeente.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties



(1) Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch Jaarboek 1999, bladzijde 182. Het prijsindexcijfer voor nieuwbouwwoningen in 1997 op basis van 1990 is 100 was 125, terwijl dat voor bestaande woningen 165 was.
(2) Algemeen deel, paragraaf 4, laatste alinea.