Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over het ontwerp-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, naar aanleiding van een verzoek van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken.


Volledige tekst

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over het ontwerp-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, naar aanleiding van een verzoek van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken.

In zijn brief van 26 september heeft de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken de Raad van State verzocht het kabinet van voorlichting te dienen over het ontwerp-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Daarbij wordt de bijzondere aandacht van de Raad gevraagd voor de verhouding van het Handvest tot de Nederlandse wet- en regelgeving. Tevens wordt de vraag gesteld of het Handvest ook betekenis als rechtsbron kan krijgen als het niet juridisch bindend zou zijn. Het ontwerp-Handvest en de vragen van het kabinet geven de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen. De Raad doet deze voorafgaan door enkele algemene overwegingen met betrekking tot de plaats en functie van grondrechten teneinde te verduidelijken op basis waarvan de opmerkingen gemaakt worden.

Algemene overwegingen

1. In het proces van Europese eenwording en de voortgaande aanpassing van de verdragen van de Unie en de Gemeenschap is in de achterliggende jaren geleidelijk de wens gegroeid om te komen tot de vaststelling van grondrechten als element van de grondslag van de politieke en maatschappelijke integratie. Deze grondrechten hebben tot nu toe een heel beperkte plaats in het gemeenschapsrecht, maar zijn wel te vinden in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Europees Sociaal Handvest (ESH). Bij het EVRM is de Unie echter zelf geen partij. Hoewel het Hof van Justitie het handelen van de organen van de Gemeenschap mede toetst aan grondrechten als onderdeel van het recht dat gemeen is aan de lidstaten, blijft het ontbreken van een ten minste aan het EVRM gelijkwaardige regeling in het gemeenschapsrecht een bron van spanning met de in de rechtsorde der lidstaten geldende grondrechten met mogelijke gevolgen voor het functioneren van de Europese rechtsorde.(zie noot 1) Dit klemt temeer nu de Unie in het Verdrag van Amsterdam de eerbiediging van mensenrechten tot toetssteen voor samenwerking heeft verklaard en tegelijk op een steeds breder terrein het recht van de lidstaten zal bepalen.

Tegen deze achtergrond moet het Handvest gezien worden. Het is veel meer geworden dan een opsomming van de klassieke grondrechten. Economische en sociale grondrechten hebben daarin ook een plaats gekregen evenals de beginselen van vrij verkeer binnen de Gemeenschap, maar ook normen inzake ontwikkelingen op biotechnologisch terrein. Het Handvest is daarmee een indrukwekkend document geworden waarin de beginselen, uitgangspunten en waarden zijn samengebracht, waar de Europese samenleving en de Europese samenwerking op berusten en uit geïnspireerd zijn. Ook de totstandkoming in een conventie van door de regeringen en uit de verschillende parlementen aangewezen leden, waarin uiteindelijk niemand zich uitdrukkelijk tegen het geheel of delen heeft verklaard, maakt het document bijzonder.

Het bijzondere karakter stelt het kabinet tegelijk voor de vraag: hoe nu verder? Vooralsnog ontleent het stuk immers slechts gezag aan de bijzondere inhoud en het unieke proces waarin het tot stand is gekomen. Daarop hebben de regeringen der lidstaten evenwel weinig invloed gehad. De volksvertegenwoordigingen nog minder. Eerst de vaststelling binnen de Unie en de wijze waarop dat geschiedt, verlenen aan het Handvest zijn betekenis voor Unie en lidstaten.

2. Bij de beslissing over de vaststelling van grondrechten (of mensenrechten) moeten enkele algemene overwegingen onder ogen gezien worden. Grondrechten hebben een steeds bepalender betekenis gekregen voor het functioneren van de democratie en de relatie tussen overheid en burgers in de moderne staat. Daarbij geldt niet per definitie: hoe meer, des te beter of hoe breder, des te vrijer. Want terwijl de grondrechten de individuele ruimte en vrijheid van burgers binnen de staat bepalen, beperken ze tegelijk het vermogen van wetgever en bestuur om ter bescherming van de belangen en vrijheid van anderen of van de gemeenschap op te treden. De erkenning van grondrechten zal daarom steeds resultaat moeten zijn van een zorgvuldige afweging van de gevallen waarin de aspiraties en legitieme belangen van velen of zelfs allen moeten wijken voor die grondrechten van de enkeling, die wezenlijk zijn voor diens individuele ontplooiing binnen de samenleving.

Voor de betekenis van grondrechten zijn niet alleen inhoud en strekking bepalend, maar ook de status daarvan en de wijze waarop ze zijn vastgesteld. Van belang is daarbij in hoeverre het handelen van wetgever en bestuur door de rechter getoetst kan worden aan de grondrechten en volgens welke procedure de grondrechten zo nodig gewijzigd kunnen worden. Vandaar dat de betekenis van nationale grondrechten een andere is dan die welke bij verdrag worden vastgesteld. Voor in de Grondwet gewaarborgde rechten geldt dat de toetsing van de wet daaraan een beperkte is en dat de formulering zo nodig door de grondwetgever kan worden aangepast. Daarvoor gelden wel bijzondere procedurele eisen, maar wijziging van de Grondwet is veelal eenvoudiger dan wijziging van bij verdrag gewaarborgde rechten. Die laatste ontlenen hun betekenis aan deze relatieve onveranderbaarheid en aan het feit dat ook de nationale wetgeving daaraan door de rechter getoetst kan worden. Via verdragen gewaarborgde rechten kunnen evenwel, indien echt nodig, met het verdrag worden opgezegd. Voor grondrechten die gelden als onderdeel van het Europese recht, bestaat zelfs die laatste mogelijkheid niet meer. Op dezelfde wijze als andere regels van Europees recht zullen die doorwerken in het nationale recht, terwijl zij slechts met medewerking van alle lidstaten gewijzigd kunnen worden. Grondrechten die als onderdeel van het Europees recht verbindend zijn, zullen in vergelijking met de nationale grondrechten of de bij specifiek verdrag gewaarborgde grondrechten derhalve de meest indringende werking hebben en het meest onveranderlijk zijn.

De inhoud van grondrechten wordt bepaald door de bewoording. Gegeven de rol van grondrechten voor het maatschappelijke verkeer zijn duidelijkheid en zekerheid omtrent die inhoud van wezenlijke betekenis. Die worden evenwel eerst verkregen door middel van de uitleg daarvan. Vandaar dat grondrechten aan kracht en invloed winnen naarmate de jurisprudentie daarover zich ontwikkelt. Daarom dient zolang mogelijk vastgehouden te worden aan de eenmaal gekozen bewoording. Verbetering of verandering waarmee geen wijziging wordt beoogd, tast immers de waarde van het geleidelijk opgebouwde "jurisprudentiekapitaal" aan. Dat is ook het geval indien naast bestaande bepalingen weer nieuwe worden vastgesteld waarmee hetzelfde wordt beoogd; het verzwakt de oude tekst en schept onduidelijkheid over de nieuwe.

Het Handvest moet in het licht van deze algemene overwegingen bezien worden. Inhoud, strekking en juridische status zijn daarbij bepalend. Op deze punten wordt hierna eerst ingegaan. Vervolgens wordt bezien op welke wijze het eventueel vastgesteld kan worden en welke gevolgen dit kan hebben voor de communautaire regelgeving en de nationale wetgeving.

3. Inhoud

Het Handvest biedt een krachtige en inspirerende formulering van gemeenschappelijke waarden en uitgangspunten, maar juist de aantrekkelijke robuuste duidelijkheid en stelligheid daarvan, die de kracht vormt van een beginselverklaring maakt de tekst minder geschikt om thans op juridisch bindende wijze geïntegreerd te worden in het recht van de Europese Unie. Gegeven de hiervoor genoemde overwegingen kan een grondrechtencatalogus voor de Europese Unie slechts een juridisch bindend karakter krijgen, indien de inhoud daarvan voldoende nauwkeurig is geformuleerd en geen aanleiding geeft tot onduidelijkheden. In dat opzicht schiet het ontwerp-Handvest om verschillende redenen tekort.

a. Een eerste bron van onduidelijkheid is gelegen in de algemene formulering van veel bepalingen. In dat verband kan gewezen worden op bepalingen zoals artikel 21, eerste lid, (een direct gevolg zou onder meer zijn dat leeftijdsontslag bij het bereiken van het pensioen verboden is); artikel 23 (de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen voor de wet of de gelijke behandeling op bepaalde terreinen kan worden gewaarborgd, maar niet hun gelijkheid in het algemeen). Aangezien bij dergelijk algemeen geformuleerde bepalingen duidelijk is dat deze in bepaalde situaties niet opgaan, zonder dat uitdrukkelijk vermeld is wanneer niet, worden reikwijdte en gevolgen daarvan onduidelijk. In dat verband valt ook op dat bij verschillende van de voorgestelde bepalingen, de beperkingen en uitzonderingen die bij overeenkomstige bepalingen in het nationale recht of in het EVRM gemaakt worden, ontbreken. Zo bijvoorbeeld in het geval van rechten bedoeld in de artikelen 10, 11 en 13; enige beperking in het belang van de openbare orde of eventueel gerechtvaardigde belangen van derden lijken strijdig met deze ongeclausuleerde bewoordingen. Wel wordt in artikel 52 bepaald dat op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden op bepaalde gronden bij wet beperkingen kunnen worden gesteld, maar daarbij rijst allereerst de vraag hoe deze beperkingsgronden zich verhouden tot de in het EVRM opgenomen specifieke clausules; daarnaast bestaat onduidelijkheid over de vraag of de thans in de Nederlandse Grondwet opgenomen beperkingsgronden verenigbaar zijn met de in artikel 52, eerste lid, van het Handvest genoemde gronden.

b. De formulering van grondrechten in het Handvest wijkt op bepaalde punten af van die van vergelijkbare grondrechten welke zijn opgenomen in onder meer het EVRM. Daardoor ontstaat onduidelijkheid over de reikwijdte van deze rechten, en over de vraag hoe zij zich verhouden tot de in het EVRM en andere mensenrechtenverdragen opgenomen grondrechten. Het bepaalde in artikel 52, derde lid, lost deze onduidelijkheid niet op. In de eerste plaats wordt slechts verwezen naar het EVRM en niet naar andere internationale mensenrechtenverdragen aan de totstandkoming waarvan de lidstaten van de Europese Unie hebben meegewerkt, zoals bijvoorbeeld het ESH en evenmin naar de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Bovendien is onduidelijk of onder "corresponderende" bepalingen uitsluitend die bepalingen uit het EVRM moeten worden verstaan die woordelijk overeenkomen met bepalingen uit het Handvest. Is dit het geval, dan geldt voor een groot aantal (andere) bepalingen uit het Handvest dat de reikwijdte daarvan en de verhouding tot het EVRM erg onduidelijk is.

c. In weer andere gevallen krijgen bepalingen een andere betekenis doordat ze uit hun context worden gelicht. Zo bijvoorbeeld de bepaling van artikel 21, tweede lid, die op deze wijze mede van toepassing wordt op onderdanen uit derde landen. Evenzo hebben de vrijheid van dienstverlening, vestiging en beroep een andere betekenis als zij, zoals in artikel 15 gebeurt, als algemene vrijheid worden geformuleerd die ook jegens de Unie geldt, dan wanneer zij gelden in de context van het grensoverschrijdend verkeer tussen de lidstaten. In nog weer andere gevallen worden bepalingen die bedoeld zijn om al bestaande rechten te waarborgen door verwijzing onduidelijk. Zo bijvoorbeeld artikel 18, dat zelfstandig een recht op asiel lijkt te introduceren, zonder dat wordt aangegeven wat daarmee wordt bedoeld. Vermoedelijk is slechts bedoeld de in dat artikel genoemde regelingen door verwijzing te incorporeren.

d. Ten slotte is de verhouding en de samenloop van verschillende in het Handvest opgenomen grondrechten onduidelijk. In dat verband kan worden gewezen op de verhouding tussen artikel 11, tweede lid, (recht op toegang tot informatie) en artikel 42 (recht op toegang tot documenten). De beperkingen die ten aanzien van het recht op toegang tot informatie kunnen worden aangebracht, kunnen slechts worden herleid via toepassing van artikel 52 (waarbij de relatie van het tweede lid tot de beide andere leden niet geheel duidelijk is), terwijl de vraag openblijft of diezelfde beperkingsmogelijkheden dan gelden ten aanzien van artikel 42 van het Handvest. Een ander voorbeeld van een onduidelijke verhouding tussen verschillende grondrechten is dat van het in artikel 21 neergelegde discriminatieverbod met de in artikel 10 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van godsdienst.

De in de voorgaande punten geconstateerde onduidelijkheden worden niet weggenomen door de toelichting. Daar komt bij dat die toelichting niet door de Conventie, maar door haar presidium is opgesteld. Daarom moet in ieder geval worden voorkomen dat de tekst van de toelichting als gezaghebbende uitleg van het Handvest wordt erkend.

4. Strekking

Niet alleen de inhoud van diverse bepalingen is in juridisch opzicht niet nauwkeurig en duidelijk, ook de strekking is dat niet. In dat verband kan op het volgende worden gewezen.

a. In artikel 51, eerste lid, wordt met betrekking tot de werkingssfeer van het Handvest bepaald dat de bepalingen zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie en tot de lidstaten alleen voorzover het de implementatie van het recht van de Unie betreft. Een groot aantal bepalingen betreft echter onderwerpen, situaties en rechten zoals "dubbele bestraffing", "kinderarbeid" en "gezinsleven" die vrijwel alleen kunnen spelen in het kader van de nationale wetgeving (zie ook de artikelen 7, 14, 24, tweede lid, 28 en 30). In veel gevallen worden in de bepalingen ook termen gebruikt die alleen kunnen slaan op nationale wetgeving; dat geldt in het bijzonder voor het gebruik van de term "wet" in diverse bepalingen (de artikelen 20 en 52). Het gemeenschapsrecht als zodanig kent immers de figuur van de wet niet. Een ander voorbeeld is een bepaling als die van artikel 21. Uit de beperking tot de "werkingssfeer van het verdrag" lijkt te volgen dat het eerste lid algemeen van toepassing is. Als het hele Handvest alleen betrekking heeft op het handelen binnen de werkingssfeer van de Unie, valt de beperking in het tweede lid niet te begrijpen. Voorts maken verwijzingen naar "nationale wetgevingen en praktijken" (bijvoorbeeld de artikelen 26 en 27) het Handvest onbruikbaar als kader voor de toetsing van het handelen van de instellingen en organen van de Unie. Deze bepalingen versterken tevens de indruk dat het Handvest zich, zowel in afzonderlijke bepalingen als geheel, niet alleen tot de organen van de Unie richt, maar evenzeer tot de lidstaten, ook wanneer de lidstaten niet het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

b. Daarnaast is onduidelijk of ook de instellingen die niet tot de organen van de Europese Unie als zodanig behoren, maar wel op basis, of in het kader, van het EU-verdrag zijn opgericht, zoals Europol, onder de werking van het Handvest vallen.

c. Ten slotte is er een aantal van de in het Handvest vervatte rechten die, zou de tekst bedoeld zijn als juridisch verbindend, de suggestie wekken dat de bepalingen bedoeld zijn om horizontale werking te hebben (bijvoorbeeld artikel 24, tweede lid). Aangenomen moet worden dat zulks niet de bedoeling is.

Status

5. Blijkens artikel 51, eerste lid, zijn de bepalingen van het Handvest onder meer gericht tot de instellingen en organen van de Unie. Een volle werking jegens de organen van de Unie krijgt het Handvest echter pas, wanneer het door wijziging van de verdragen onderdeel wordt van de grondteksten van Unie en Gemeenschap. Alleen dan kunnen de bepalingen strekken tot beperking en oriëntatie van het handelen van de organen en prevaleren boven latere besluiten die daarmee in strijd zijn. Door codificatie in het kader van de verdragen zou het Handvest echter integraal onderdeel van het recht van de gemeenschappen worden. Dat zou ingrijpende gevolgen voor de structuur van de Unie en de Gemeenschap hebben.

a. In de eerste plaats zullen Unie en Gemeenschap daardoor bepaalde rechten rechtstreeks gaan waarborgen aan de inwoners van de Unie. Dat wil zeggen dat anders dan nu het geval is de Unie rechtstreeks aangesproken kan worden op rechten, taken en verwachtingen. Bovendien bevat het Handvest bepalingen die een herformulering zijn van beginselen van de interne markt. Ook dat leidt tot een verschuiving in hun betekenis en daardoor in de structuur van de Unie.

b. Wanneer het Handvest integraal onderdeel vormt van het recht van de Gemeenschap, zal het ook het optreden van de lidstaten jegens hun burgers gaan binden. De in artikel 51 voorziene beperking tot het handelen van de lidstaten, alleen voorzover zij het recht van de Unie implementeren, zal, gegeven de bewoording van de onderscheiden artikelen, weinig betekenis hebben gezien ook de vaste jurisprudentie inzake de uitleg van bepalingen naar hun nuttig effect.

6. Indien het Handvest niet bij wijziging van de verdragen tot onderdeel van het recht van de Gemeenschap wordt gemaakt, kan het Handvest via Raadsbesluit of als nadere invulling van artikel 6, tweede lid, zoals bedoeld in artikel 46, onderdeel d, van het Unieverdrag, geïntegreerd worden in het recht van de gemeenschappen. In beide gevallen zal het Handvest vooral gevolgen hebben niet voor de instellingen en organen van de Gemeenschap waarop het zich wil richten, maar voor de lidstaten. Indien het Handvest als Raadsbesluit wordt aanvaard of als verordening, dan heeft het als zodanig volle werking ten opzichte van de lidstaten maar zal ieder later Raadsbesluit daarvan af kunnen wijken. Ook als het Handvest wordt vastgesteld als nadere invulling in de zin van artikel 6, tweede lid, van het Unieverdrag, zal het primair gevolgen hebben voor het handelen van de lidstaten jegens de burgers en niet voor het handelen van de organen van de Gemeenschap.

7. Vanwege de inhoud en strekking van het Handvest verdient het geen aanbeveling, sterker nog, moet ernstig ontraden worden een juridisch bindend karakter aan het Handvest mee te geven. Dat karakter zou het eerder gesignaleerde probleem van mogelijke divergentie tussen de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM niet oplossen. Zelfs bij gelijkluidende bepalingen kan al niet uitgesloten worden dat twee verschillende rechterlijke instanties daaraan een uiteenlopende uitleg geven. Nu het Handvest van het EVRM afwijkende formuleringen gebruikt, zal dit des te eerder het geval zijn. Artikel 52, derde lid, doet daaraan, gegeven de onduidelijke formulering, niet af. Gevolg zal zijn dat de lidstaten zullen worden geconfronteerd met twee systemen van fundamentele rechten, die geleidelijk divergeren en die onderling om voorrang strijden.

Die situatie dreigt overigens ook reeds indien het Handvest niet wordt vastgesteld als juridisch bindend. Indien de Europese Raad het Handvest in een plechtige verklaring vaststelt en het Hof van Justitie houdt rekening met de tekst daarvan, dan zal dit vooral tot uitdrukking komen op de van het EVRM afwijkende punten (met afwijkingen van de Europese verdragen kan per definitie geen rekening gehouden worden). Ook de enkele vaststelling in een plechtige verklaring zou divergentie dus niet kunnen voorkomen. Dit is alleen anders indien het Hof van Justitie het Handvest zou negeren, maar dat kan niet de vooropgezette bedoeling zijn van de Europese Raad bij de vaststelling daarvan en zou de rechtspraak in opspraak brengen.

Gevreesd moet dan ook worden dat aanvaarding van het Handvest een proces op gang brengt waarbij door het geleidelijk uiteenlopen van de rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie, het effect en het gezag van beide gerechten op het punt van de grondrechten worden verzwakt. Dat proces zal sneller verlopen naarmate het Hof van Justitie een grotere bereidheid aan de dag legt om uitdrukkelijk rekening te houden met het Handvest en de daarin gebruikte (afwijkende) formuleringen. Wellicht kan het proces worden afgezwakt indien een mechanisme ontstaat om te waarborgen dat bij toepassing van het Handvest door het Hof van Justitie de uitleg van de tot het EVRM te herleiden grondrechten in het Handvest gelijk zal zijn en blijven aan de uitleg die door het EHRM wordt gegeven aan de vergelijkbare grondrechten in het EVRM. Daar is meer voor nodig dan een betere formulering van die grondrechten. Het probleem laat zich, ook niet eenvoudig oplossen door toetreding van de Unie tot het EVRM alléén. Alsdan zouden immers de bepalingen van het EVRM onderdeel van het recht van de Gemeenschap worden en niet alleen de communautaire organen maar ook de lidstaten binden, met als gevolg dat de uitleg van het EVRM voortaan op basis van prejudiciële vragen in eerste instantie door het Hof van Justitie wordt bepaald. De daaruit voortvloeiende kans op divergentie tussen de jurisprudentie van het Hof van Justitie en het EHRM kan alleen worden voorkomen als het Hof van Justitie zich zonder meer zou laten leiden door de jurisprudentie van het EHRM.

8. Het Handvest: een nader te preciseren verklaring

De inhoud en de wijze van totstandkoming maken het Handvest tot een moeilijk te negeren document. In het proces van Europese eenwording is een verduidelijking en verbreding van de grondslagen waarop de Unie rust noodzakelijk. Een stelsel van grondrechten kan daarin uiteindelijk niet ontbreken. De schade die ontstaat indien de Europese Raad de tekst terzijde zou leggen, zou daarom waarschijnlijk groot zijn. Tegelijk is het niet mogelijk noch wenselijk om de thans voorliggende tekst op enigerlei wijze juridisch bindend in het recht van de Unie of Gemeenschap op te nemen. Die tekst laat zich echter ook niet in verder overleg bijstellen. Het proces van totstandkoming is afgesloten en de tekst moet nu aangenomen of verworpen worden, zoals hij er ligt.

Beseft moet worden dat indien geen van de lidstaten deze tekst verwerpt, dit een belangrijk gegeven is. Verwacht moet dan ook worden dat het Handvest geleidelijk als rechtsbron betekenis krijgt indien het niet door regeringsleiders wordt afgewezen. De bedoeling die uit de preambule spreekt, de totstandkoming van de tekst in een conventie van door regeringen en parlementen aangewezen leden en de erkenning van het Handvest door de Europese Raad geven daar een gezag aan dat voor de Europese, maar ook voor de nationale rechter zal worden ingeroepen. Mogelijk zal de invloed in dat opzicht op de nationale rechter zelfs groter zijn dan op de Europese rechter. De laatste kan aan verklaringen en besluiten van de Europese organen, die geen rechtsbesluiten zijn, geen andere dan een aanvullende interpretatieve betekenis geven. De nationale rechter kan het Handvest daarentegen hanteren bij de uitleg van de in de eigen rechtsorde gewaarborgde grondrechten en daarmee het Handvest indirect het nationale recht laten bepalen. Juist omdat het daarbij om een proces van jurisprudentie en van ontwikkeling van gewoonterecht gaat, valt dat proces moeilijk te beïnvloeden of af te remmen. Gelet op de mogelijke consequenties van de verschillende bepalingen is dit echter wel nodig.

Om het proces toch te kanaliseren dient de Europese Raad als dit Handvest wordt aanvaard, tegelijkertijd te verklaren dat dit Handvest in het totale proces van herziening en herschikking van de verdragen als basis zal dienen voor de formulering van grondrechten die wel bindend in de communautaire rechtsorde kunnen worden opgenomen. In die verklaring moet tevens worden vastgesteld dat dan ook een mechanisme wordt ingebouwd om divergentie tussen de uitleg van die communautaire bepalingen en het EVRM te voorkomen. Indien zou blijken dat voor de vaststelling van een dergelijke verklaring binnen de Europese Raad als geheel geen steun bestaat, zou Nederland zulk een verklaring, zo mogelijk met steun van andere lidstaten kunnen afleggen.


Reactie (op de voorlichting) van 9 oktober 2000

De regering is de Raad van State erkentelijk voor dit op zo korte termijn geproduceerde, degelijke en informatieve antwoord op haar verzoek. De regering kan zich goed vinden in hetgeen de Raad van State over de inhoud van het ontwerphandvest opmerkt. Voor de aanbevelingen van de Raad heeft de regering grote waardering. De brief van de Raad sterkt de regering in de opvatting dat het ontwerphandvest, mede gelet op de bijzondere inhoud en het unieke proces waarin het tot stand is gekomen, tijdens de Europese Raad van Biarritz dient te worden verwelkomd. Er wordt niet voorzien dat in Biarritz formele conclusies met betrekking tot het document zullen worden overeengekomen. De regering meent met de Raad van State dat vervolgens door de Europese Raad van Nice het document kan worden aanvaard, waarbij het politiek-declaratoire karakter ervan in de Voorzitterschapsconclusies dient te worden onderstreept. In Nice moet voorts tot een vervolg van het aangevangen proces worden besloten, waarbij het Handvest (binnen het bredere proces van herziening en herschikking van de verdragen) als basis dient voor de verbeterde en meer verfijnde formulering van grondrechten opdat deze bindend in de communautaire rechtsorde kunnen worden opgenomen. Deze verbeteringen en verfijningen betreffen bijvoorbeeld de thans nog te algemene formulering van veel bepalingen. Voorts zijn in het Handvest formuleringen opgenomen die afwijken van die van vergelijkbare grondrechten welke zijn opgenomen in onder meer het EVRM. Tenslotte is, zoals ook de Raad van State stelt, de verhouding en de samenloop van verschillende in het Handvest opgenomen grondrechten niet steeds duidelijk. In het gewenste vervolgproces kunnen de gewenste verbeteringen en verduidelijkingen tot stand worden gebracht. De regering zal in de aanloop naar Nice een meer omvattende positie bepalen en u hierover tijdig informeren. Ter informatie is hierbij tevens gevoegd de definitieve tekst van het ontwerphandvest (CHARTE 4487/00, convent 50) d.d. 28 september jl. (zie noot 2), die spoedshalve elektronisch reeds op 3 oktober jl. aan de Griffie is aangeboden.

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken


(1)Zie in dit verband de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht van 12 oktober 1993 ("Maastricht-Urteil") en de uitspraak van het Corte Costitutionale van 13 en 21 april 1989 ("Fragd").
(2) Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.