Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van het voorstel van wet van het lid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) (kamerstukken II, 26 998, nrs.1-3).
- Kenmerk
- W08.00.0050/V
- Datum advies
- 11 april 2000
- Vindplaats
- Kamerstukken II 1999/00, 26 998, A
- Infrastructuur en Waterstaat
- Initiatiefwet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van het voorstel van wet van het lid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) (kamerstukken II, 26 998, nrs.1-3).
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 februari 2000, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van het voorstel van wet van het lid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) (kamerstukken II, 26 998, nrs.1-3).
Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van het initiatiefwetsvoorstel van het Tweede-Kamerlid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) zoals dit op dit moment in de Eerste Kamer der Staten-Generaal ligt (kamerstukken II 1997/98, 23 982, nr. 279). De aanpassingen hebben betrekking op de in het wetsvoorstel gehanteerde data en op de bepalingen inzake de wederzijdse erkenning, die niet in overeenstemming zijn met het recht van de Europese Unie.
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen.
1a. Met de wijziging van artikel 9.4 van het voorstel van wet is voorzien in de situatie dat een in Nederland gevestigde instelling ook door een buitenlandse organisatie, vergelijkbaar met de Raad voor Accreditatie, kan zijn erkend.
Daarmee wordt tegemoetgekomen aan het bezwaar dat de artikelen 9.4 en 9.8 in strijd zijn met de beginselen van het multilaterale verdrag inzake accreditatie dat met betrokkenheid van de Raad voor Accreditatie is gesloten met de Noorse dienst voor metrologie en accreditatie en de instanties voor accreditatie in andere EER-landen, waarop in het kader van de notificatieprocedure is gewezen.(zie noot 1)
De Raad betwijfelt evenwel of op deze wijze voor alle situaties in een adequate wederzijdse erkenning is voorzien. Zo is niet duidelijk op welke wijze sprake is van dergelijke erkenning in gevallen dat er geen overeenkomst is met de Raad voor Accreditatie. Voorts is ook niet helder hoe het beginsel van wederzijdse erkenning zich verhoudt tot het vereiste van de instemming van de minister met de beoordelingsrichtlijn (artikel 9.4, eerste lid, onderdeel c).
1b. Van de artikelen 9.8 en 9.18 komt het vierde lid te vervallen. Deze wijziging is mogelijk ingegeven door de overweging dat het punt van de wederzijdse erkenning door de in artikel 9.4 aangebrachte wijziging nu geheel opgelost zou zijn en dat derhalve aan de genoemde artikelonderdelen geen behoefte meer bestaat.
Daarmee is evenwel naar het oordeel van de Raad niet voorzien in de situatie van expliciete erkenning van in andere landen gebruikte certificatieprocedures (ten aanzien van «buitenlandse instellingen»), waarop het geldende artikel 9.8 (en ook artikel 9.18), zij het gebrekkig in verband met de vereiste instemming van de minister, ziet.
De Raad geeft in overweging het wetsvoorstel aan te passen in die zin dat alsnog voorzien wordt in een adequate vorm van wederzijdse erkenning en de toelichting te verduidelijken.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 11 april 2000, no. W08.00.0050/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de considerans inhoudelijk de noodzaak tot wijziging van het wetsvoorstel aangeven (aanwijzing 118 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
- In artikel I, onderdeel B, aanwijzing 235, derde lid, Ar in acht nemen, onder verlettering van de overige onderdelen.
Reactie (op het advies) van de indiener van 15 mei 2000
1a. Met de voorgestelde wijziging van artikel 9.4 komt het initiatiefwetsvoorstel in overeenstemming met het beleid en met de bestaande praktijk inzake accreditatie zoals dat in internationale overeenkomsten is afgesproken, internationaal is erkend en internationaal wordt uitgevoerd.
Het beleid van wederzijdse erkenning binnen de EU en binnen de EER bij keuringen is dat een instemming in een ander land binnen de EU dan wel EER gelijkgesteld is aan de instemming in Nederland, als die instemming is afgegeven op basis van onderzoek dat aan tenminste gelijkwaardige eisen voldoet. Dit uitgangspunt betekent dus ook dat er geen sprake is van wederzijdse erkenning als het onderzoek in het andere land niet aan de (geharmoniseerde) eisen voldoet. Dat betekent dat er ook niet in alle gevallen sprake is van (automatische) wederzijdse erkenning. Onlosmakelijk onderdeel van dit beleid is dat er duidelijkheid moet zijn over wanneer er sprake is van «tenminste gelijkwaardige eisen».
Ter verduidelijking van de wijze waarop het beginsel van de wederzijdse erkenning (van de accreditatie) is geoperationaliseerd in het wetsvoorstel nog het volgende. De wederzijdse erkenning van de accreditatie is een beginsel dat is afgesproken tussen verschillende accreditatieorganisaties over de hele wereld. Het is geen afspraak tussen landen. De afspraak houdt in dat als er een overeenkomst voor wederzijdse erkenning is tussen de (Nederlandse) Raad voor Accreditatie en de accreditatieorganisatie in een ander land, dat dan deze accreditatie in Nederland wordt erkend (wederzijdse erkenning). Een overeenkomst voor wederzijdse erkenning komt alleen tot stand na een bepaalde procedure waarin de accreditatie wordt getoetst aan (van tevoren afgesproken en dus geharmoniseerde) kwaliteitsnormen. Op dit moment is er sprake van wederzijdse erkenning met alle EU-landen behalve Griekenland en Luxemburg en met veel andere landen zoals Noorwegen, Zwitserland, de VS en Canada.
Deze werkwijze voldoet ruimschoots aan het beginsel van wederzijdse erkenning. Tevens is op deze manier duidelijk wanneer er sprake is van gelijkwaardige eisen, zoals hierboven genoemd.
Niet alle landen van de wereld beschikken echter over een adequate accreditatieorganisatie.
In een dergelijk geval kan vanzelfsprekend geen sprake zijn van wederzijdse erkenning.
De hierboven beschreven werkwijze is op dit moment de praktijk ten aanzien van accreditatie. Het wetsvoorstel sluit hierbij aan.
Daarnaast vroeg de Raad hoe het beginsel van de wederzijdse erkenning zich verhoudt tot instemming met de beoordelingsrichtlijn door de minister.
Hierover het volgende. Bij (het proces van) de accreditatie wordt in het bijzonder de deskundigheid van een organisatie beoordeeld. Hierbij komen met name vragen aan de orde over de betrouwbaarheid van de organisatie en of men in principe capabel is bosgebieden te certificeren. De inhoudelijke toets daarentegen gebeurt door de minister via (instemming met) de beoordelingsrichtlijn.
In deze richtlijn moet de organisatie, die de titel van certificerende instelling wil verkrijgen, onder andere laten zien dat de criteria voor duurzame houtproductie (art. 9.3 lid 1) worden toegepast, op welke wijze dit gebeurt en op welke manier het proces van certificering zal plaatsvinden. De vereiste instemming met de beoordelingsrichtlijn moet, los van de accreditatie, om twee redenen plaats vinden door de minister. Enerzijds omdat het een inhoudelijke toets vormt op basis van de Wet milieubeheer en anderzijds omdat op deze manier de garantie wordt gegeven voor (adequate) beroepsmogelijkheid in Nederland. Nogmaals wordt er op gewezen dat deze instemming in principe los staat van de wederzijdse erkenning van de accreditatie.
1b. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over het vervallen van het oorspronkelijke vierde lid van artikel 9.8 en van het oorspronkelijke vierde lid van artikel 9.18 ben ik tot de conclusie gekomen dat deze artikelleden, naast de constructie die is gebaseerd op de internationale afspraken tussen organisaties die zich met accreditatie bezig houden, wel gehandhaafd dienen te blijven. Ik kom daartoe op grond van de volgende overweging.
Kort samengevat komt de regeling ten aanzien van certificerende instellingen neer op het volgende. Iedere instelling kan certificerende instelling zijn, mits zij in Nederland is gevestigd, een beoordelingsrichtlijn heeft waarmee de minister heeft ingestemd, en de instelling geaccrediteerd is. Daarnaast is wederzijdse erkenning mogelijk. Als een in het buitenland gevestigde organisatie een toets verricht, die gelijkwaardig is aan die welke ten grondslag ligt aan de toestemming of instemming van de instelling, moet niet gevergd worden dat het werk van die buitenlandse organisatie in Nederland nog eens wordt over gedaan. Wel moet duidelijk zijn of er inderdaad sprake is van gelijkwaardigheid.
Zoals al onder 1a verwoord is dit een centraal element binnen de wederzijdse erkenning. Doel is dat degenen die hout in de handel brengen of verder verhandelen, weten welke in het buitenland gevestigde organisaties onderzoek doen dat kan resulteren in een zogenaamd groen merkteken, en dat de consument de zekerheid geeft dat het merkteken dat deze op de houtproducten aantreft, betrouwbare informatie omtrent de herkomst van het hout geeft. Daarvoor is het vereiste van erkenning van een dergelijke organisatie (door de minister) en dat van de verklaring van een Nederlandse certificerende instelling van belang. Anders dan de Raad suggereert, meen ik dan ook dat het vereiste van instemming van de minister in het stelsel van wederzijdse erkenning een rol moet spelen.
Het voorstel van wet is daarom aangepast in die zin dat het vierde lid van de artikelen 9.8 en 9.18, zoals ze luidden in het oorspronkelijke voorstel dat aan de Eerste Kamer is voorgelegd, gehandhaafd blijven. Een gewijzigd voorstel van wet is bijgevoegd.
2. De redactionele opmerkingen zijn overgenomen.
De indiener
(1) Kamerstukken II 1998/99, 23 982, nr. 29.
Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van het initiatiefwetsvoorstel van het Tweede-Kamerlid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout) zoals dit op dit moment in de Eerste Kamer der Staten-Generaal ligt (kamerstukken II 1997/98, 23 982, nr. 279). De aanpassingen hebben betrekking op de in het wetsvoorstel gehanteerde data en op de bepalingen inzake de wederzijdse erkenning, die niet in overeenstemming zijn met het recht van de Europese Unie.
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen.
1a. Met de wijziging van artikel 9.4 van het voorstel van wet is voorzien in de situatie dat een in Nederland gevestigde instelling ook door een buitenlandse organisatie, vergelijkbaar met de Raad voor Accreditatie, kan zijn erkend.
Daarmee wordt tegemoetgekomen aan het bezwaar dat de artikelen 9.4 en 9.8 in strijd zijn met de beginselen van het multilaterale verdrag inzake accreditatie dat met betrokkenheid van de Raad voor Accreditatie is gesloten met de Noorse dienst voor metrologie en accreditatie en de instanties voor accreditatie in andere EER-landen, waarop in het kader van de notificatieprocedure is gewezen.(zie noot 1)
De Raad betwijfelt evenwel of op deze wijze voor alle situaties in een adequate wederzijdse erkenning is voorzien. Zo is niet duidelijk op welke wijze sprake is van dergelijke erkenning in gevallen dat er geen overeenkomst is met de Raad voor Accreditatie. Voorts is ook niet helder hoe het beginsel van wederzijdse erkenning zich verhoudt tot het vereiste van de instemming van de minister met de beoordelingsrichtlijn (artikel 9.4, eerste lid, onderdeel c).
1b. Van de artikelen 9.8 en 9.18 komt het vierde lid te vervallen. Deze wijziging is mogelijk ingegeven door de overweging dat het punt van de wederzijdse erkenning door de in artikel 9.4 aangebrachte wijziging nu geheel opgelost zou zijn en dat derhalve aan de genoemde artikelonderdelen geen behoefte meer bestaat.
Daarmee is evenwel naar het oordeel van de Raad niet voorzien in de situatie van expliciete erkenning van in andere landen gebruikte certificatieprocedures (ten aanzien van «buitenlandse instellingen»), waarop het geldende artikel 9.8 (en ook artikel 9.18), zij het gebrekkig in verband met de vereiste instemming van de minister, ziet.
De Raad geeft in overweging het wetsvoorstel aan te passen in die zin dat alsnog voorzien wordt in een adequate vorm van wederzijdse erkenning en de toelichting te verduidelijken.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 11 april 2000, no. W08.00.0050/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de considerans inhoudelijk de noodzaak tot wijziging van het wetsvoorstel aangeven (aanwijzing 118 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
- In artikel I, onderdeel B, aanwijzing 235, derde lid, Ar in acht nemen, onder verlettering van de overige onderdelen.
Reactie (op het advies) van de indiener van 15 mei 2000
1a. Met de voorgestelde wijziging van artikel 9.4 komt het initiatiefwetsvoorstel in overeenstemming met het beleid en met de bestaande praktijk inzake accreditatie zoals dat in internationale overeenkomsten is afgesproken, internationaal is erkend en internationaal wordt uitgevoerd.
Het beleid van wederzijdse erkenning binnen de EU en binnen de EER bij keuringen is dat een instemming in een ander land binnen de EU dan wel EER gelijkgesteld is aan de instemming in Nederland, als die instemming is afgegeven op basis van onderzoek dat aan tenminste gelijkwaardige eisen voldoet. Dit uitgangspunt betekent dus ook dat er geen sprake is van wederzijdse erkenning als het onderzoek in het andere land niet aan de (geharmoniseerde) eisen voldoet. Dat betekent dat er ook niet in alle gevallen sprake is van (automatische) wederzijdse erkenning. Onlosmakelijk onderdeel van dit beleid is dat er duidelijkheid moet zijn over wanneer er sprake is van «tenminste gelijkwaardige eisen».
Ter verduidelijking van de wijze waarop het beginsel van de wederzijdse erkenning (van de accreditatie) is geoperationaliseerd in het wetsvoorstel nog het volgende. De wederzijdse erkenning van de accreditatie is een beginsel dat is afgesproken tussen verschillende accreditatieorganisaties over de hele wereld. Het is geen afspraak tussen landen. De afspraak houdt in dat als er een overeenkomst voor wederzijdse erkenning is tussen de (Nederlandse) Raad voor Accreditatie en de accreditatieorganisatie in een ander land, dat dan deze accreditatie in Nederland wordt erkend (wederzijdse erkenning). Een overeenkomst voor wederzijdse erkenning komt alleen tot stand na een bepaalde procedure waarin de accreditatie wordt getoetst aan (van tevoren afgesproken en dus geharmoniseerde) kwaliteitsnormen. Op dit moment is er sprake van wederzijdse erkenning met alle EU-landen behalve Griekenland en Luxemburg en met veel andere landen zoals Noorwegen, Zwitserland, de VS en Canada.
Deze werkwijze voldoet ruimschoots aan het beginsel van wederzijdse erkenning. Tevens is op deze manier duidelijk wanneer er sprake is van gelijkwaardige eisen, zoals hierboven genoemd.
Niet alle landen van de wereld beschikken echter over een adequate accreditatieorganisatie.
In een dergelijk geval kan vanzelfsprekend geen sprake zijn van wederzijdse erkenning.
De hierboven beschreven werkwijze is op dit moment de praktijk ten aanzien van accreditatie. Het wetsvoorstel sluit hierbij aan.
Daarnaast vroeg de Raad hoe het beginsel van de wederzijdse erkenning zich verhoudt tot instemming met de beoordelingsrichtlijn door de minister.
Hierover het volgende. Bij (het proces van) de accreditatie wordt in het bijzonder de deskundigheid van een organisatie beoordeeld. Hierbij komen met name vragen aan de orde over de betrouwbaarheid van de organisatie en of men in principe capabel is bosgebieden te certificeren. De inhoudelijke toets daarentegen gebeurt door de minister via (instemming met) de beoordelingsrichtlijn.
In deze richtlijn moet de organisatie, die de titel van certificerende instelling wil verkrijgen, onder andere laten zien dat de criteria voor duurzame houtproductie (art. 9.3 lid 1) worden toegepast, op welke wijze dit gebeurt en op welke manier het proces van certificering zal plaatsvinden. De vereiste instemming met de beoordelingsrichtlijn moet, los van de accreditatie, om twee redenen plaats vinden door de minister. Enerzijds omdat het een inhoudelijke toets vormt op basis van de Wet milieubeheer en anderzijds omdat op deze manier de garantie wordt gegeven voor (adequate) beroepsmogelijkheid in Nederland. Nogmaals wordt er op gewezen dat deze instemming in principe los staat van de wederzijdse erkenning van de accreditatie.
1b. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over het vervallen van het oorspronkelijke vierde lid van artikel 9.8 en van het oorspronkelijke vierde lid van artikel 9.18 ben ik tot de conclusie gekomen dat deze artikelleden, naast de constructie die is gebaseerd op de internationale afspraken tussen organisaties die zich met accreditatie bezig houden, wel gehandhaafd dienen te blijven. Ik kom daartoe op grond van de volgende overweging.
Kort samengevat komt de regeling ten aanzien van certificerende instellingen neer op het volgende. Iedere instelling kan certificerende instelling zijn, mits zij in Nederland is gevestigd, een beoordelingsrichtlijn heeft waarmee de minister heeft ingestemd, en de instelling geaccrediteerd is. Daarnaast is wederzijdse erkenning mogelijk. Als een in het buitenland gevestigde organisatie een toets verricht, die gelijkwaardig is aan die welke ten grondslag ligt aan de toestemming of instemming van de instelling, moet niet gevergd worden dat het werk van die buitenlandse organisatie in Nederland nog eens wordt over gedaan. Wel moet duidelijk zijn of er inderdaad sprake is van gelijkwaardigheid.
Zoals al onder 1a verwoord is dit een centraal element binnen de wederzijdse erkenning. Doel is dat degenen die hout in de handel brengen of verder verhandelen, weten welke in het buitenland gevestigde organisaties onderzoek doen dat kan resulteren in een zogenaamd groen merkteken, en dat de consument de zekerheid geeft dat het merkteken dat deze op de houtproducten aantreft, betrouwbare informatie omtrent de herkomst van het hout geeft. Daarvoor is het vereiste van erkenning van een dergelijke organisatie (door de minister) en dat van de verklaring van een Nederlandse certificerende instelling van belang. Anders dan de Raad suggereert, meen ik dan ook dat het vereiste van instemming van de minister in het stelsel van wederzijdse erkenning een rol moet spelen.
Het voorstel van wet is daarom aangepast in die zin dat het vierde lid van de artikelen 9.8 en 9.18, zoals ze luidden in het oorspronkelijke voorstel dat aan de Eerste Kamer is voorgelegd, gehandhaafd blijven. Een gewijzigd voorstel van wet is bijgevoegd.
2. De redactionele opmerkingen zijn overgenomen.
De indiener
(1) Kamerstukken II 1998/99, 23 982, nr. 29.