Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden (uitbreiding tot badinrichtingen, onderscheid tussen de verschillende typen bassins, wijziging van de normen voor zwem- en badwater, nadere regels ter preventie van Legionella, wijziging van de citeertitel).

Bij Kabinetsmissive van 29 februari 2000, no.00.001020, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende wijziging van het Besluit hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden (uitbreiding tot badinrichtingen, onderscheid tussen de verschillende typen bassins, wijziging van de normen voor zwem- en badwater, nadere regels ter preventie van Legionella, wijziging van de citeertitel).

Met het onderhavige ontwerpbesluit worden alle badinrichtingen in de medische sfeer onder de werking van de Wet hygiëne en veiligheid in zwemgelegenheden (hierna: de Wet) gebracht. Het ontwerpbesluit wijzigt verder de normen voor zwem- en badwater die betrekking hebben op de zogenoemde categorie A- inrichtingen en maakt ten aanzien van de voorschriften onderscheid tussen de verschillende typen bassins binnen badinrichtingen. Tevens betreft de wijziging het opnemen van nadere voorschriften ter preventie van legionellabesmetting.
De Raad van State kan zich met de strekking van het ontwerpbesluit verenigen, maar maakt daarbij de volgende opmerkingen.

1. Het voorgestelde artikel 2a bevat voorschriften ter preventie van legionellabesmetting. Kern van dit artikel is dat de houder van een badinrichting er zorg voor draagt dat ten aanzien van de waterinstallaties van de badinrichting iedere drie jaar een risico-analyse en een beheersplan voor de badinrichting worden opgesteld. Blijkens de artikelsgewijze toelichting wordt op veel plaatsen in Nederland onderzoek naar de preventie van legionella verricht. In dit verband worden aanbevolen om bij het uitvoeren van een risicobeoordeling of het opstellen van een beheersplan een erkend deskundig adviseur in te schakelen die op de hoogte is van de legionellaproblematiek en de voorschriften voor het regulier onderhoud van warmwaterinstallaties volgens de NEN 1006-norm.
In verband met eventuele coördinatie van maatregelen en werkwijzen zou het naar de mening van de Raad aanbeveling verdienen de beheersplannen toe te zenden aan het bevoegd gezag, dat wil zeggen, gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie. Daarop aansluitend geeft de Raad in overweging de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels ingevolge artikel 2a, vierde lid, van het ontwerpbesluit in handen te leggen van gedeputeerde staten. Het college beveelt aan artikel 2a aan te vullen en artikel 2a, vierde lid, in die zin aan te passen.

2. Op grond van Bijlage I dient halfjaarlijks onderzoek plaats te vinden naar besmetting met legionella. In de nota van toelichting (Algemeen deel, Hoofdstuk 4) staat dat de norm voor legionella (ten aanzien van circulatiebaden) wel geldt, maar onderzoek niet altijd verplicht is. Onderzoek op de desbetreffende parameter wordt slechts verplicht gesteld indien er aanwijzingen zijn dat de waterkwaliteit voor deze parameter niet voldoet. Het college stelt vast dat Bijlage I en de nota van toelichting op dit onderdeel niet overeenstemmen.
Hieromtrent zou alsnog duidelijkheid geboden moeten worden. Indien de passage in de nota van toelichting juist mocht zijn, zou het volledig aan de houder van de inrichting worden overgelaten om te bepalen of onderzoek geboden is. Hieraan ware aandacht te besteden. De Raad beveelt aan de nota van toelichting en Bijlage I met elkaar in overeenstemming te brengen.

3. In hoofdstuk 6 van de nota van toelichting (Financiële lasten) valt te lezen dat de mate waarin de bestuurlijke last voor de provincies als gevolg van het ontwerpbesluit zal toenemen niet precies aan te geven is. Er wordt van uitgegaan dat toezicht en handhaving in instellingen voor gezondheidszorg, die ook zelf een groot belang hebben bij hygiënische en veilige omstandigheden voor hun patiënten, beperkt kunnen blijven. In dit kader wordt ook verwezen naar reeds jaren binnen deze sector bestaande richtlijnen. Het college sluit niet uit dat deze gedachte wellicht wat te rooskleurig is. Immers in dezelfde nota van toelichting (Algemeen deel, Inleiding) staat dat inventariserend onderzoek aan het licht heeft gebracht dat in de intramurale gezondheidszorg relatief veel gezondheidsklachten werden gemeld die in verband werden gebracht met de kwaliteit van het water. Uit het verdere onderzoek bleek dat de waterbehandelingssystemen vaak niet geheel voldeden en dat controle op de waterkwaliteit meestal in onvoldoende mate plaatsvond. Ook werd geconstateerd dat het behandelend personeel vaak over onvoldoende kennis op het gebied van waterbehandeling en hygiëne beschikte.
Ondanks de mededeling dat de situatie sinds het onderzoek in de desbetreffende badinrichtingen door het treffen van vrijwillige maatregelen is verbeterd, acht de Raad de resultaten van dat onderzoek weinig bemoedigend. Tegen vorengeschetste achtergrond lijkt in ieder geval een nadere uitleg in de toelichting omtrent het voorziene beperkte toezicht in instellingen voor gezondheidszorg op zijn plaats, temeer daar ook voor instellingen voor de gezondheidszorg geldt dat zij een financieel sluitende exploitatie moeten nastreven waarin de waterkwaliteitsbelangen nu extra financiële inspanningen zullen vergen, die niet zonder meer door inkomsten worden gedekt. De Raad beveelt aan ook hieraan in de toelichting aandacht te besteden.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 oktober 2000

1. In navolging van het advies van de Raad is in paragraaf 1a (Voorschriften ter preventie van legionellabesmetting) aangegeven dat de risicoanalyse, het beheersplan en het logboek voor gedeputeerde staten ter inzage moeten liggen ter plaatse van de badinrichting en desgevraagd aan gedeputeerde staten moeten worden toegezonden (zie de artikelen 2a, zesde lid, 2b, zesde lid, en 2c, derde lid).
De suggestie van de Raad om de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels met betrekking tot de technische uitwerking van het beheersplan in handen te leggen van gedeputeerde staten is niet overgenomen omdat het van belang wordt geacht dat er geen onnodige provinciale verschillen tussen de beheersplannen ontstaan. Nadere regels op centraal niveau verdienen gelet hierop de voorkeur. Wel is voorzien in een bepaling dat gedeputeerde staten de houder van een badinrichting kunnen verplichten tot het binnen een daarbij aangegeven termijn wijzigen, aanvullen of herzien van het beheersplan indien het beheersplan naar hun oordeel onvoldoende waarborgen ter preventie van legionellabesmetting biedt (artikel 2b, zevende lid). Een dergelijke voorziening is ook aangebracht met betrekking tot de risicoanalyse (artikel 2a, zevende lid). De Tijdelijke regeling legionellapreventie in leidingwater (verder te noemen: de Tijdelijke regeling) bevat overigens al dergelijke bepalingen. Beide regelingen zijn op dit punt thans dan ook beter met elkaar in overeenstemming gebracht.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om naast bovenstaande aanpassingen de in paragraaf 1a getroffen regeling ter preventie van legionellabesmetting op een aantal punten te wijzigen en beter af te stemmen met de hierboven reeds genoemde Tijdelijke regeling. In het hiernavolgende zal nader op de diverse aanpassingen worden ingegaan.
Een belangrijke wijziging betreft de keuze om de voorschriften die in dit besluit zijn opgenomen ter preventie van legionellabesmetting niet van toepassing te laten zijn op alle waterinstallaties binnen de badinrichting, maar uitsluitend op de zwem- en badwatersystemen. De preventie van legionellabesmetting in leidingwatersystemen zal dientengevolge - conform de regeling voor andere openbare inrichtingen - uitsluitend worden geregeld via de Waterleidingwet. Hierdoor zal er een duidelijke scheiding bestaan tussen zwem- en badwatersystemen en waterleidingsystemen en de specifiek daarop toegesneden regelgeving: enerzijds de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden en het onderhavige besluit en anderzijds de (in verband met de nieuwe Europese Drinkwaterrichtlijn (98/83/EG) herziene) Waterleidingwet en de Tijdelijke regeling.
Niet alleen wordt de systematiek van wetgeving daardoor doorzichtiger, maar bovendien zullen problemen bij de uitvoering in de zin van afstemming tussen de verschillende toezichthouders alsmede overlap van taken in geval van gecombineerde inrichtingen kunnen worden voorkomen.

De aanvankelijk in het besluit opgenomen verwijzing naar de in de Tijdelijke regeling opgenomen richtlijnen voor de risicoanalyse en het beheersplan is, mede naar aanleiding van het bovenstaande, komen te vervallen. Daarvoor in de plaats zijn in het onderhavige besluit een aantal bepalingen opgenomen terzake van de risicoanalyse en het beheersplan voor zwem- en badwatersystemen (de artikelen 2a, vierde lid, en 2b, vierde lid). Omdat de aanwezigheid van een voldoende concentratie desinfectans in de bassins garant staat voor een adequate bescherming tegen Legionella, konden deze bepalingen aanzienlijk beknopter zijn dan de genoemde richtlijnen uit de Tijdelijke regeling.

Omdat het ontwerpbesluit, zoals voor advies voorgelegd aan de Raad, op een aantal punten onnodig bleek te verschillen van de eerdergenoemde Tijdelijke regeling, is de daarin gekozen systematiek overgenomen. Dat wil zeggen dat de risicoanalyse zich beperkt tot de punten waar aërosolen vrij kunnen komen (zie artikel 1 (definitie van aërosolen) en artikel 2a, eerste en tweede lid), een risicoanalyse ook moet worden uitgevoerd indien er met het oog op het risico van legionellabesmetting relevante wijzigingen worden aangebracht aan het zwem- of badwatersysteem (artikel 2a, tweede lid) en een beheersplan slechts behoeft te worden opgesteld indien uit de risicoanalyse blijkt dat er sprake is van risico van legionellabesmetting en de houder het risico niet opheft (artikel 2b, eerste en derde lid). Aldus worden houders van badinrichtingen niet met onnodige lasten opgezadeld. Ook is hetgeen de houder moet doen in geval er legionellabesmetting wordt geconstateerd, meer in overeenstemming gebracht met het terzake bepaalde in de Tijdelijke regeling (artikel 2d).

Omdat bovendien bleek dat een aantal voor een goede uitvoering essentiële bepalingen in de onderhavige regeling ontbrak, moesten voorts een aantal aanvullingen worden aangebracht. Ook daarbij is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de Tijdelijke regeling. De aanvullingen betreffen het aangeven van het tijdstip waarop de eerste risicoanalyse moet worden uitgevoerd en het eerste beheersplan moet worden opgesteld (zie de artikelen 2a, derde lid, 2b, eerste en tweede lid, alsmede artikel IV). Daarnaast is een bepaling toegevoegd die de houder verplicht de in het beheersplan aangegeven controles en maatregelen uit te voeren (artikel 2c, tweede lid).

Bovendien is de overgangsregeling (voorheen artikel II, thans de artikelen III en IV) gewijzigd; houders van op het moment van inwerkingtreding van het besluit reeds bestaande badinrichtingen, dienen de eerste risicoanalyse en het eerste beheersplan - overeenkomstig de overgangsregeling uit de Tijdelijke regeling - binnen een jaar na de inwerkingtreding van dit besluit te hebben uitgevoerd, respectievelijk opgesteld, dan wel binnen zes maanden indien het betreft baden in de medische sfeer.
Tot slot is de onderhavige paragraaf redactioneel verbeterd en is de nota van toelichting in verband met het bovenstaande op diverse plaatsen aangepast en aangevuld.

2. Overeenkomstig het advies van de Raad is de nota van toelichting in overeenstemming gebracht met Bijlage I; ten aanzien van de parameter Legionella bestaat een halfjaarlijkse onderzoeksverplichting met betrekking tot de in het beheersplan aangegeven risicopunten.

3. In navolging van het advies van de Raad is in hoofdstuk 6 van de toelichting nader ingegaan op de inschatting dat het toezicht en de handhaving in instellingen voor gezondheidszorg beperkt kunnen blijven.

4. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om paragraaf 8 van de nota van toelichting - dat betrekking heeft op de notificatieprocedure - te actualiseren. Naar aanleiding van de reactie van de Commissie van de Europese Gemeenschappen is bovendien artikel I, onderdeel M (artikel 10), aangepast en voorzien van een wederzijdse erkenningsclausule.
Bovendien is een kleine wijziging aangebracht in artikel I, onderdeel C (artikel 2); in het tweede en derde lid is de verwijzing naar artikel 4, tweede lid, geschrapt. Artikel 4, tweede lid, betreft namelijk een veiligheidsmaatregel om te voorkomen dat er een overdosering van desinfectie- en zuurdoseringsmiddelen kan plaatsvinden indien er onvoldoende doorstroming is in de leiding waarin die middelen worden toegevoegd. Deze veiligheidsmaatregel is voor alle baden waarbij deze middelen worden gedoseerd relevant.
Tot slot is in een nieuw artikel II nog een zuiver wetstechnische wijziging aan gebracht in artikel 4, tweede lid, van het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren, hetgeen noodzakelijk bleek in verband met de gewijzigde citeertitel van de Wet hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden en het feit dat in die wet het begrip "zweminrichting" is vervangen door het bredere begrip "badinrichting".

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer