Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en enige andere besluiten ter uitvoering van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van de Europese Unie van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PbEG L 182).


Volledige tekst

Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en enige andere besluiten ter uitvoering van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van de Europese Unie van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PbEG L 182).

Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2000, no.00.001377, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en enige andere besluiten ter uitvoering van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van de Europese Unie van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PbEG L 182).

Richtlijn nr.1999/31/EG van de Raad van de Europese Unie betreffende het storten van afvalstoffen (hierna: de richtlijn) voorziet in milieubeschermingsmaatregelen voor zowel bestaande als nieuwe stortplaatsen. Het nationale juridische kader dat voor de implementatie van deze richtlijn nodig is, is grotendeels al in de Wet milieubeheer (WMB) en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur neergelegd. Het onderhavige ontwerpbesluit strekt ertoe het bestaande juridische kader op onderdelen nader uit te werken en te wijzigen met het oog op een volledige en correcte implementatie van de richtlijn. Een aantal onderwerpen uit de richtlijn dat nog niet in het Nederlandse recht geregeld is, zal, zo blijkt uit de toelichting, bij ministeriële regeling worden geïmplementeerd.
Met betrekking tot het ontwerpbesluit maakt de Raad van State de volgende opmerkingen.

1. Uit de nota van toelichting blijkt dat verschillende bepalingen uit de richtlijn geïmplementeerd zijn of zullen worden bij een ministeriële regeling op grond van artikel 21.6, zesde lid, WMB. Laatstgenoemde bepaling houdt een voorwaardelijke verplichting in om ter implementatie van, onder meer, Europese milieurichtlijnen te delegeren aan de minister. Gelet op artikel 21.6, zesde lid, WMB geldt de delegatieverplichting alleen indien de regels uitsluitend strekken ter uitvoering van internationale en Europese regelgeving. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat "ter uitvoering van" restrictief moet worden uitgelegd,(zie noot 1) dat wil zeggen dat alleen de richtlijnbepalingen die de lidstaten geen discretionaire ruimte laten in aanmerking komen voor implementatie bij ministeriële regeling. Voorzover de richtlijn ruimte laat voor het maken van beleidskeuzen of het treffen van verdergaande maatregelen, zal een algemene maatregel van bestuur noodzakelijk zijn. Tegen deze achtergrond is niet voor alle richtlijnbepalingen een ministeriële regeling de geschikte wijze van implementatie.

a. Zo verplicht artikel 5, derde lid, onder e, van de richtlijn de lidstaten om maatregelen te treffen opdat afvalstoffen die niet voldoen aan de overeenkomstig Bijlage II bij de richtlijn vastgestelde criteria, op een stortplaats worden geweigerd. Uit artikel 16, in samenhang met Bijlage II, van de richtlijn blijkt dat het technisch Comité uniforme aanvaardingscriteria dient vast te stellen en dat de lidstaten, in afwachting daarvan, nationale lijsten dienen op te stellen van afvalstoffen die voor de verschillende stortplaatsklassen worden aanvaard of afgewezen dan wel nationale aanvaardingscriteria dienen vast te stellen.(zie noot 2) Het feit dat Bijlage II de lidstaten uitsluitend richtsnoeren biedt voor de vaststelling van deze lijsten en criteria(zie noot 3), impliceert een grote mate van beleidsruimte voor de lidstaten daarbij en mitsdien ook bij de implementatie van artikel 5, derde lid, onder e, van de richtlijn. Gelet hierop is het college van mening dat de implementatie van deze richtlijnbepaling en Bijlage II dan ook niet bij een ministeriële regeling op grond van artikel 21.6, zesde lid, WMB, behoort plaats te vinden, maar mede gelet op aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar), bij een algemene maatregel van bestuur. Hierin ware alsnog te voorzien.

b. Eenzelfde opmerking treft de implementatie van artikel 6, van de richtlijn. De onderdelen a, b, en c van deze bepaling noodzaken de lidstaten, al dan niet als gevolg van verwijzing naar Bijlage II bij de richtlijn, tot het maken van beleidskeuzen. De uitwerking dient dan ook bij algemene maatregel van bestuur plaats te vinden. Geadviseerd wordt zulks alsnog te doen.

2a. Op grond van artikel 8, onder a, iv, van de richtlijn dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de vergunningaanvrager financiële zekerheid stelt of een equivalent daarvan, om te waarborgen dat aan de vergunningvoorschriften, met inbegrip van de nazorg, en aan de sluitingsprocedure van artikel 13 van de richtlijn wordt voldaan. Artikel 8, onder a, iv, van de richtlijn ziet dus niet alleen op sluiting en nazorg, maar ook op de naleving van de vergunning als zodanig. Artikel II, onderdeel H, wijzigt artikel 12 van het Stortbesluit bodembescherming. De op grond van artikel 12 te eisen financiële zekerheid heeft echter alleen betrekking op het nakomen van de voorschriften met betrekking tot een bovenafdichting. Daarnaast worden, zo blijkt uit de transponeringstabel, de artikelen 8.47, 8.49 en 15.44 WMB geacht uitwerking te geven aan de richtlijn. De financiële zekerheid en heffingen waarop deze bepalingen zien hebben uitsluitend betrekking op de naleving van verplichtingen met betrekking tot de sluiting (het aanbrengen van een bovenafdichting) en de nazorg van stortplaatsen.(zie noot 4) In de toelichting wordt niet ingegaan op de reden van deze beperking. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en, zo nodig, artikel II, onderdeel H, te wijzigen.

b. Overeenkomstig de richtlijn wordt in de nieuw voorgestelde artikelen 5.13, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) en 12, eerste lid, van het Stortbesluit bodembescherming de verplichting opgenomen tot het stellen van financiële zekerheid. Artikel 15.46 WMB, verleent aan gedeputeerde staten de bevoegdheid tot het vragen van financiële zekerheid, doch legt daartoe geen verplichting op. De besluitwetgever ontneemt zodoende een door de gewone wetgever verleende bevoegdheid en het besluit staat zodoende op dit punt op gespannen voet met dat artikel van de WMB. De in artikel 15.46 WMB bedoelde bevoegdheid is op haar beurt een onjuiste implementatie van de richtlijn. De Raad meent dat, behalve het Ivb ook de WMB moet worden gewijzigd en beveelt aan zulks te bewerkstelligen.

3. Artikel 10 van de richtlijn verplicht de lidstaten om maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat alle kosten voor de inrichting, exploitatie, sluiting en nazorg van een stortplaats verdisconteerd worden in de stortprijs. Blijkens de transponeringstabel bieden artikel 8.14, tweede lid, WMB en het binnenkort, als gevolg van de op handen zijnde wijziging van de WMB(zie noot 5), in te voegen artikel 8.36f WMB hiervoor de noodzakelijke nationaalrechtelijke uitwerking. Met betrekking tot laatstgenoemd artikel past evenwel de volgende kanttekening. Artikel 8.36f, eerste lid, biedt de minister de bevoegdheid om voor aangewezen inrichtingen, waaronder stortplaatsen, tarieven vast te stellen. Het vierde lid van deze bepaling voorziet echter in het vervallen van deze bevoegdheid met ingang van 1 januari 2005, tenzij de minister op grond van het vijfde lid bepaalt dat de bevoegdheid op een later tijdstip vervalt. Gelet op het feit dat de verplichting van artikel 10 van de richtlijn niet beperkt is in de tijd, rijst de vraag in hoeverre na het vervallen van de ministeriële tariefvaststellingsbevoegdheid voor de betrokken stortplaatsen voldaan zal kunnen worden aan de verplichtingen van de richtlijn. Hieraan ware in de toelichting aandacht te besteden. Zo nodig ware het ontwerpbesluit op dit punt aan te vullen.

4. Op grond van artikel 12, aanhef en onder b, dient de exploitant alle in artikel 12 bedoelde controleresultaten ten minste één keer per jaar aan de bevoegde autoriteiten mee te delen. Artikel II, onderdeel F, wijzigt hiertoe artikel 9, derde lid, van het Stortbesluit bodembescherming. Deze bepaling voorziet in het verstrekken van de resultaten van de metingen van de hoeveelheid en samenstelling van de in de omgeving van de stortplaats aanwezige oppervlaktewateren, maar niet in het verstrekken van de ingevolge Bijlage III bij de richtlijn vereiste controlegegevens met betrekking tot het grondwater en de gasuitstoot. De Raad adviseert ook het verstrekken van deze gegevens te regelen.

5. Artikel 14 van de richtlijn schrijft bepaalde maatregelen voor om de bepalingen van de richtlijn op termijn ook van toepassing te doen zijn op bestaande stortplaatsen. Eén van deze maatregelen betreft de verplichting van de exploitant van een stortplaats om binnen één jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn een zogenaamd aanpassingsplan aan de bevoegde autoriteit over te leggen waarin hij onder meer aangeeft welke corrigerende maatregelen hij nodig acht om te voldoen aan de voorschriften van de richtlijn. Artikel VI, eerste en derde lid, van het ontwerpbesluit beogen hieraan uitvoering te geven. Artikel VI, derde lid, komt echter niet volledig aan de bedoeling van artikel 14 van de richtlijn tegemoet, voorzover daarin uitsluitend verwezen wordt naar de door dit besluit gewijzigde bepalingen van algemene maatregelen van bestuur. Ter voldoening aan de verplichtingen uit de richtlijn zijn immers niet alleen deze algemene maatregelen van bestuur van belang, maar tevens de voor de uitvoering van de richtlijn noodzakelijke ministeriële regelingen. Het college adviseert de betrokken bepaling aan te vullen.

6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende Bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State



Bijlage bij het advies van de Raad van State van 6 juni 2000, no.W08.00.0099/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In Artikel II, onderdeel A, in artikel 2a, de zinsnede "en aan de opleiding van de in de inrichting werkzame personen", vervangen door: en ten aanzien van de opleiding van de in de inrichting werkzame personen.
- In artikel II, onderdeel H, in artikel 12, vierde lid, onder a, de zinsnede "dan wel schriftelijk bewijs", vervangen door: dan wel dit schriftelijk bewijs.
- In de artikelen III en VI, vijfde lid, de nummering van de drie aan artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortverbod afvalstoffen toe te voegen categorieën afvalstoffen, aanpassen, indien de voorgenomen wijziging van dit besluit later in werking treedt dan het onderhavige ontwerpbesluit.
- De datum 1 januari 2004 in artikel VI, vierde lid, dient te worden toegelicht.
- In de transponeringstabel, met betrekking tot artikel 2, onder a, van de richtlijn, "artikel 1 Sb" schrappen, aangezien het Stortbesluit geen definitie van het begrip afvalstoffen bevat.
- In de nota van toelichting staat dat de eisen die de richtlijn stelt aan ondergrondse opslag in mijnen bij ministeriële regeling zijn geïmplementeerd, zonder aan te geven om welke regeling het gaat. In dat opzicht dient de toelichting aangevuld te worden..



Nader rapport (reactie op het advies) van 4 juli 2001


1. De Raad wijst erop dat artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer aangeeft dat onder meer milieurichtlijnen omgezet moeten worden door middel van een ministeriële regeling, indien het gaat om regels die uitsluitend strekken ter uitvoering van die richtlijnen.
De Raad leidt uit de wetsgeschiedenis af dat "ter uitvoering van" hier restrictief moet worden uitgelegd, hetgeen naar de opvatting van de Raad tot gevolg heeft dat alleen richtlijnbepalingen die de lidstaten geen discretionaire ruimte laten, in aanmerking komen voor omzetting bij ministeriële regeling.
Ik ben van mening dat het standpunt van de Raad onbesproken kan blijven, aangezien ik om de hieronder aangegeven reden heb besloten over te gaan tot regeling bij algemene maatregel van bestuur. Ik wijs er wel op dat het onlangs uitgebrachte kabinetsstandpunt "Versnelde implementatie van EG- en andere internationale besluiten’’ (kamerstukken II 1998/99, 26 200 VI, nr. 65), bij de beoordeling van het standpunt van de Raad mede in beschouwing zou dienen te worden genomen. De reden dat alsnog voor regeling bij algemene maatregel van bestuur is gekozen, is dat het er naar uit ziet dat de Commissie binnenkort invulling zal hebben gegeven aan bijlage II bij de richtlijn storten, waarna ik gebruik wil maken van de bevoegdheid op enkele punten verdergaande nationale regels te stellen. Met het oog op de inzichtelijkheid van de regelgeving - mede gelet op het feit dat de noodzaak van spoed niet tot een andere omzettingswijze noopt - geef ik er de voorkeur aan de materie van meet af aan in de vorm van een algemene maatregel van bestuur te regelen.
In het ontwerp is daarom het Besluit stortverbod afvalstoffen aangevuld met een paragraaf "Bepalingen met betrekking tot stortplaatsen". In verband met die uitbreiding van het ontwerpbesluit is de citeertitel aangepast.

2a. Het advies van de Raad is opgevolgd, in die zin dat in het algemene deel van de nota van toelichting een nieuw hoofdstuk 3 "Financiële zekerheid" is ingevoegd.

2b. Op grond van artikel 8.15, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald dat voor de daarbij aangegeven categorieën gevallen waarin inrichtingen ernstige nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden, die de verplichting inhouden dat degene die de inrichting drijft, financiële zekerheid stelt voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen. In artikel 12, eerste lid, van het Stortbesluit bodembescherming is hieraan uitvoering gegeven door te bepalen dat het bevoegd gezag financiële zekerheid kan stellen met betrekking tot het aanbrengen van de bovenafdichting. Artikel 8, onderdeel a, onder iv, van de richtlijn storten stelt echter het opleggen van financiële zekerheid verplicht. In het ontwerpbesluit is daarom in artikel II, onderdeel J (artikel 12, eerste lid, van het Stortbesluit bodembescherming) de bevoegdheid omgezet in een verplichting. Dit is mogelijk, nu op grond van artikel 8.45, eerste lid, van de Wm regels kunnen worden gesteld die een verplichting voor het bevoegd gezag inhouden om voorschriften aan een vergunning te verbinden, derhalve ook het voorschrift financiële zekerheid te stellen.
Artikel II, onderdeel J (artikel 12, eerste lid, van het Stortbesluit bodembescherming), is gebaseerd op de artikelen 8.15 juncto 8.45 van de Wm en niet op artikel 15.46 van de Wm, zoals de Raad kennelijk veronderstelt.
Laatstgenoemd artikel behoeft daarom geen wijziging. In het algemene deel van de nota van toelichting is zoals hierboven al is aangegeven, een nieuw hoofdstuk 3 "financiële zekerheid" ingevoegd om dit te verduidelijken.

3. Het door de Raad gesignaleerde probleem is inmiddels opgelost door de (eerste) nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (kamerstukken II 1998/99, 26 638, nr. 7). Het voorgestelde artikel 8.36f is daarbij gewijzigd in die zin dat daarin is bepaald dat inrichtingen waar van anderen afkomstige afvalstoffen worden gestort, bij hun storttarief rekening moeten houden met de in artikel 10 van de richtlijn storten bedoelde kosten. Het vaststellen van de storttarieven is na inwerkingtreding van die wijziging niet meer gedelegeerd aan de minister. Wel kan de minister nadere regels stellen en - tot 1 januari 2005 of tot een eventueel bij koninklijk besluit vast te stellen later tijdstip - ook minimum- en maximumtarieven vaststellen. Het op termijn vervallen van de delegatie is nu dus beperkt tot de bevoegdheid van de minister tot het stellen van minimum- en maximumtarieven. Deze laatste bevoegdheid dient niet ter omzetting van de richtlijn.

4. Het advies van de Raad is overgenomen. Artikel 9, derde lid, van het Stortbesluit bodembescherming en de toelichting daarop zijn aangepast.

5. Aan het advies van de Raad is gevolg gegeven. Artikel VI, derde lid, van het besluit en de artikelsgewijze toelichting op dat artikellid, zijn aangepast.

6. Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad is met uitzondering van de tweede opmerking gevolg gegeven. De suggestie "dan wel schriftelijk bewijs" te vervangen door "dan wel dit schriftelijk bewijs" is niet overgenomen. Het schriftelijk bewijs dat wordt overgelegd na overdracht van de inrichting is namelijk het schriftelijk bewijs van financiële zekerheid dat door de nieuwe vergunninghouder is gesteld en niet het schriftelijk bewijs van financiële zekerheid dat door de oorspronkelijke vergunninghouder is gesteld. De vergunning voor de inrichting is gekoppeld aan de inrichting en gaat over op de nieuwe eigenaar van de inrichting; de nieuwe vergunninghouder moet echter zelf ook weer aan de vergunningvoorwaarden voldoen en zal dus zelf financiële zekerheid moeten stellen.
De zesde redactionele kanttekening is uitgewerkt in hoofdstuk 2 van de algemene toelichting en in de artikelen 1, vierde lid, van het Stortbesluit bodembescherming en 11a, tweede lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden. Er is dus uiteindelijk gekozen de ondergrondse opslag van afvalstoffen in diepe onderaardse ruimten niet in een ministeriële regeling maar in beide hiervoor genoemde besluiten te regelen.

Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog een wijziging in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) aan te brengen (artikel I, onderdeel C). Deze wijziging heeft te maken met het feit dat de richtlijn storten een onderscheid maakt tussen het "storten" (waaronder vormen van opslaan) en het "behandelen" van afvalstoffen.

Tijdelijke aanwezigheid van baggerspecie op een bepaalde locatie wordt niet langer beschouwd als "opslaan" (28.1, onder a, onder 2°, van het Ivb) of (in sommige gevallen) "storten" (28.1 , onder c, van het Ivb), maar als "behandelen" (28.1, onder b, van het Ivb) en wel omdat zich in baggerspecie altijd behandelingsprocessen, zoals ontwatering, voltrekken.
Het aanmerken van het doorgangsdepot als bewerkings- of verwerkingsinrichting heeft consequenties voor het aanwijzen van het bevoegde gezag. Op grond van categorie 28.4, onder c, onder 1°, van het Ivb zijn gedeputeerde staten het bevoegde gezag voor al deze doorgangsdepots. Voor kleine inrichtingen (namelijk die met een capaciteit van minder dan 10.10³ m³) is dit niet gewenst. In bijlage I is daarom aan categorie 28 een nieuw onderdeel (28.10) toegevoegd, waarin gedeputeerde staten, als bevoegd gezag ten aanzien van deze inrichtingen, worden uitgezonderd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer



(1) Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr.3, blz.88.
(2) Zie Bijlage II, punt 2, tweede alinea.
(3) Zie onder meer punt 4, tweede alinea, van de Bijlage.
(4) Met uitzondering van baggerdepots, zie nota van toelichting, Artikelsgewijze toelichting, toelichting op artikel I, onderdeel B.
(5) Voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer (structuur verwijdering afvalstoffen), kamerstukken II 1998/99, 26 638.