Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Waterleidingbesluit in verband met de richtlijn betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water.

Bij Kabinetsmissive van 26 september 2000, no.00.005324, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, tot wijziging van het Waterleidingbesluit in verband met de richtlijn betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water.

Het ontwerpbesluit bevat de uitwerking van de gewijzigde Waterleidingwet. Dit ter implementatie van richtlijn nr.98/83/EG van het Europees Parlement en van de Raad van de Europese Unie van 3 november 1998 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PbEG L 330) (hierna: de richtlijn). In verband met de richtlijn wijzigt het ontwerpbesluit tevens het Besluit hygiëne, gezondheid en veiligheid kampeerterreinen. De belangrijkste wijzigingen van het Waterleidingbesluit betreffen de uitbreiding tot warm tapwater, huishoudwater, collectieve watervoorzieningen, collectieve leidingnetten en kwaliteitseisen.
De Raad van State kan zich vinden in de strekking van het ontwerpbesluit, maar acht de navolgende punten van betekenis.

1. Ingevolge een aantal artikelen - bijvoorbeeld de artikelen 2, eerste lid, 4c, eerste lid, 4d, eerste lid en 6, tweede lid en zevende lid - wordt aan de minister dan wel de toezichthouder de bevoegdheid toegekend om ontheffing te verlenen en te bepalen dat nader genoemde eisen niet van toepassing zijn. Per saldo komen deze bevoegdheden erop neer dat wordt toegestaan af te wijken van de Waterleidingwet en/of het Waterleidingbesluit. Voorts heeft de minister op grond van artikel 24, derde lid, de bevoegdheid om nadere regels te stellen voor het informeren van consumenten over de kwaliteit van het leidingwater.
De formeelwettelijke grondslag van deze bevoegdheden is niet evident. De in de aanhef genoemde artikelen (1, tweede lid, 4, tweede en derde lid, 15a, tweede en derde lid, 15c, 15d en 15e) van de Waterleidingwet lijken die grondslag niet op overtuigende wijze te bieden.
De Raad adviseert in de nota van toelichting aan dit punt nader aandacht te besteden en zo nodig de betrokken bepalingen te heroverwegen.

2. Artikel 4, waarin eisen worden gesteld aan het te leveren leidingwater, geldt ook voor de eigenaar van de collectieve watervoorziening. Artikel 4 is gebaseerd op artikel 4, tweede lid, van de Waterleidingwet. Dat laatste artikel is - langs de weg van artikel 15a, derde lid, juncto artikel 15a, tweede lid, van deze wet - in artikel 2a van het ontwerpbesluit nu juist niet van toepassing verklaard voor bepaalde collectieve watervoorzieningen. Het gaat daarbij om collectieve watervoorzieningen die, gemeten over een jaar, gemiddeld minder dan 10 m3 leidingwater per dag leveren of waarvan minder dan 50 personen gebruik maken.
Gelet op deze uitzondering ligt het in de rede voor deze categorie collectieve watervoorzieningen ook in artikel 4 van het ontwerpbesluit een uitzondering te maken. De Raad adviseert de bedoelde uitzondering in artikel 4 op te nemen.

3. Volgens de nota van toelichting, (bladzijde 6, eind van paragraaf 1.9) is het ontwerp niet genotificeerd omdat er sprake zou zijn van strikte implementatie. Op bladzijde 8 van de toelichting (paragraaf 2.3.) wordt evenwel meegedeeld dat voor een aantal parameters de eisen strenger zijn dan in de richtlijn. In de artikelsgewijze toelichting van onderdeel N, (bladzijde 20) wordt meegedeeld dat geanticipeerd wordt op Europese ontwikkelingen die zeker nog vier jaar op zich zullen laten wachten.
Dat er slechts van strikte implementatie sprake is acht de Raad, gezien deze citaten, niet goed vol te houden. De Raad adviseert de noodzaak van notificatie in dat licht nog eens te bezien.

4. In de nota van toelichting ontbreekt een toelichting op het niet onbelangrijke artikel 6a. De Raad adviseert alsnog in dit hiaat te voorzien.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 januari 2001

1. De in het ontwerpbesluit opgenomen bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 2, eerste lid, is vervallen. De genoemde delen van de wet, met uitzondering van de bepalingen met algemene kwaliteitseisen en de bepalingen inzake de handhaving, zijn niet van toepassing op huishoudwater indien de kwaliteit van dit huishoudwater niet van invloed is op de gezondheid van de betrokken verbruikers. De algemene kwaliteitseisen van de artikelen 4, eerste lid, en 15a, eerste lid, van de wet, blijven van toepassing op huishoudwater. Bij de uitvoering en handhaving worden als richtsnoer gehanteerd de kwaliteitseisen, genoemd in het RIVM-rapport "Gezondheidsrisico’s en normstelling voor huishoudwater" (nr. 289202019) en genoemd in het KIWA NV rapport "Microbiologische veiligheid van huishoudwater; voor toepassing van toilet, wassen kleding en buitenkraan" (SWE 99.010). De nota van toelichting is in voorgaande zin aangepast.

De in artikel 4c, eerste lid, opgenomen afwijkingsbevoegdheid is reeds opgenomen in het huidige Waterleidingbesluit (in artikel 4, tweede lid, onder a) en volgt uit artikel 4, tweede lid, onder a, van de Waterleidingwet. Deze bevoegdheid is tevens genoemd in artikel 9, eerste lid, van de Drinkwaterrichtlijn (hierna: de Richtlijn). De normen waarop de afwijkingsbevoegdheid betrekking heeft en de criteria volgens welke deze mag worden toegepast zijn gegeven in het ontwerpbesluit. De afwijkingsbevoegdheid betreft geen regelgeving maar uitvoering binnen het in het ontwerpbesluit gegeven kader, waarbij het gaat om de uitwerking van regelgeving in concrete gevallen. Deze bevoegdheid past binnen de algemene, toetsende en handhavende taak van het bevoegde gezag en kan voor de praktijk niet worden gemist. Indien - volgens de stringente criteria als bedoeld - geen ontheffing zou kunnen worden verleend, zou ook bij geringe overschrijdingen zonder gezondheidsrisico de waterleverantie dienen te worden stopgezet, met mogelijk aanzienlijke nadelige gevolgen voor de watervoorziening en de volksgezondheid.
Het voorgaande geldt mutatis mutandis voor handhaving van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 4d, eerste lid, met dien verstande dat dit een voortzetting en explicitering vormt van de in artikel 4, tweede lid, onder b, juncto het vierde lid, van het Waterleidingbesluit, opgenomen uitzonderingsregeling, respectievelijk meldingsplicht bij overschrijdingen en de op grond daarvan plaatsvindende beoordeling door de Inspecteur.
De criteria voor ontheffingverlening zijn opgenomen in artikel 4d, eerste lid, van het ontwerpbesluit en zijn overeenkomstig de Richtlijn (artikel 9, vierde lid). Het gaat ook hier om een uitvoeringsbevoegdheid binnen een door het ontwerpbesluit gegeven kader.

De in het ontwerpbesluit opgenomen bevoegdheid van de toezichthouder, bedoeld in artikel 6, tweede lid, is komen te vervallen.
De toezichthouder kan op grond van zijn wettelijke bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 5 tot en met 8 van de Waterleidingwet, onderzoek gelasten en maatregelen voorschrijven. Maatregelen als het opstellen van een meetprogramma en het verrichten van metingen kunnen daartoe behoren.
De bevoegdheid, bedoeld in artikel 6, zevende lid, bevindt zich in de uitvoeringssfeer, vormt een voortzetting van de in het bestaande artikel 6, zevende lid, opgenomen bevoegdheid en past binnen de toezichthoudende en uitvoeringsgerichte taak van de toezichthouder. Voor de praktijk kan deze bevoegdheid niet worden gemist. Om genoemde redenen wordt deze gehandhaafd in het ontwerpbesluit.
De bevoegdheid om nadere regels te stellen, bedoeld in artikel 24, derde lid, is vervallen omdat hier, hoewel het hier om een bevoegdheid in het kader van de uitvoering van artikel 24 gaat, bij nadere overweging geen behoefte aan blijkt te bestaan.

2. Artikel 2a is vervallen omdat het bij nader inzien niet wenselijk wordt geacht voor bedoelde collectieve watervoorzieningen een uitzondering te maken voor wat betreft het voldoen aan bijlage A. Hoewel de richtlijn dit in beginsel mogelijk maakt (zij het uitsluitend voor niet-openbare en niet-commerciële toepassingen) wordt het onwenselijk geacht om in deze af te wijken van het algemene uitgangspunt, zoals neergelegd in de Hoofdlijnennotitie Herziening Waterleidingwet (kamerstukken II 1997/98, 25 869, nr 1), dat er voor de gehele drinkwatervoorziening in Nederland - met uitzondering van particuliere winningen voor strikt eigen gebruik - één beschermingsniveau geldt. Ook in de voor zover bekend zeer beperkte gevallen dat door derden gebruik wordt gemaakt van niet-openbare, niet-commerciële voorzieningen dient derhalve voldaan te worden aan dit beschermingsniveau.

3. Het stellen van eisen voor additionele, niet in de Richtlijn genoemde parameters en het stellen van strengere eisen voor wel in de Richtlijn genoemde parameters dan de eisen gesteld in de Richtlijn behoeft niet te worden genotificeerd. Dit volgt uit de Richtlijn. Het volgende is daarvoor van belang naast het gestelde in de toelichting, in paragraaf 2.3.
De Richtlijn beoogt een minimum-harmonisatie met een opdracht aan de lidstaten om op nationaal niveau verdere eisen te stellen. In overweging (2) van de Richtlijn wordt aangegeven "dat in artikel 3B van het Verdrag wordt bepaald dat het optreden van de Gemeenschap niet verder gaat dan hetgeen nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken; voorts, dat Richtlijn 80/778/EEG (...) dient te worden herzien, teneinde de nadruk te leggen op de naleving van parameters die van essentieel belang zijn voor kwaliteit en gezondheid, terwijl de lidstaten daaraan andere parameters kunnen toevoegen wanneer dit hun goeddunkt". Tevens wordt in overweging (17) aangegeven dat "de lidstaten waarden voor andere aanvullende, niet in bijlage I van de Richtlijn opgenomen parameters moeten vaststellen wanneer dit ter bescherming van de volksgezondheid op hun grondgebied noodzakelijk is" en, in overweging (1 8), dat "de lidstaten waarden voor andere aanvullende, niet in bijlage I opgenomen parameterwaarden kunnen vaststellen wanneer dit noodzakelijk wordt geacht om de kwaliteit van de productie, distributie en inspectie van voor menselijke consumptie bestemd water te waarborgen". In overweging (19) is voorts aangegeven "dat de lidstaten wanneer zij de vaststelling nodig achten van strengere normen dan die in bijlage I, delen A en B, of van normen voor aanvullende parameters die niet in bijlage I zijn opgenomen maar nodig zijn om de volksgezondheid te beschermen, van deze normen kennis moeten geven aan de Commissie".
Artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de maatregelen ter uitvoering van de bepalingen van de richtlijn er in geen geval toe leiden dat de huidige kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water achteruitgaat, voorzover dit van belang is voor de bescherming van de volksgezondheid, of dat de verontreiniging van voor drinkwaterproductie bestemd water toeneemt.
Artikel 5, derde lid, van de Richtlijn bepaalt dat indien de bescherming van de volksgezondheid op hun grondgebied of een deel daarvan dit vereist, de lidstaten waarden vaststellen voor aanvullende parameters die niet in bijlage I zijn opgenomen en dat de vastgestelde waarden tenminste moeten voldoen aan de eisen van artikel 4, lid 1, onder a.
In artikel 17, tweede lid, wordt bepaald dat de lidstaten de Commissie mededeling doen van de tekst van de bepalingen van intern recht die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen. Voorts is van belang dat in eerdere ontwerpteksten van de Richtlijn opgenomen bepalingen met specifieke notificatieplichten zijn geschrapt omdat notificatieplichten (naast de kennisgevingsplicht achteraf) niet als passend werden beschouwd bij het karakter van de Richtlijn. Tevens is desgevraagd van de zijde van de Commissie aangegeven dat een formele notificatie van strengere en additionele normen niet vereist is en dat het voldoende is deze te melden in het kader van de kennisgeving, bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de richtlijn.
Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat er bij dit onderdeel sprake is van strikte implementatie, dat er geen sprake is van een (voorafgaande) notificatieplicht van strengere of additionele normen maar dat het voldoende is daarvan kennis te geven aan de Commissie overeenkomstig artikel 17, tweede lid, van de Richtlijn.
De in de artikelsgewijze toelichting in onderdeel N (onderdeel R in het gewijzigde ontwerpbesluit) opgenomen opmerking, dat wordt geanticipeerd op Europese ontwikkelingen die zeker nog vier jaar op zich zullen laten wachten, betreft de ministeriële regeling materialen en chemicaliën leidingwatervoorziening, waarbij het de bedoeling is dat die gelijktijdig met de inwerkingtreding van het Waterleidingbesluit in werking zal treden. Artikel 10 van de Richtlijn verplicht de lidstaten tot het treffen van alle maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de stoffen of in nieuwe installaties toegepaste materialen, die gebruikt worden bij de bereiding of distributie van voor menselijke consumptie bestemd water, en de door dergelijke stoffen of materialen veroorzaakte verontreinigingen niet in een hogere concentratie in het water achterblijven dan voor het gebruik van die stoffen of materialen noodzakelijk is en dat zij er direct noch indirect toe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de volksgezondheid waarin de richtlijn voorziet. Genoemde regeling voorziet hierin. Er is derhalve sprake van strikte implementatie van artikel 10 van de Richtlijn, hetgeen onverlet laat dat daarbij wordt aangesloten op de in ontwikkeling zijnde Europese systematiek. Van een notificatieplicht is op dit punt derhalve geen sprake.

4. In de artikelsgewijze toelichting is een toelichting op artikel 6a opgenomen.

Voorts zijn de navolgende wijzigingen in het besluit verwerkt.

a. In artikel 4b, eerste lid, is aangegeven dat de eigenaar de in het belang van de volksgezondheid noodzakelijke herstelmaatregelen neemt. Deze verplichting is het complement op de meldings- en onderzoeksplicht, zoals deze ook zijn geregeld in de artikelen 4 en 4a. Overschrijdingen van de hier bedoelde indicatorwaarden kunnen duiden op risico’s voor de volksgezondheid. Met bedoelde aanvulling wordt zeker gesteld dat, indien onderzoek de noodzaak daartoe uitwijst, op de eigenaar de verplichting rust om de noodzakelijke herstelmaatregelen te nemen.

b. In artikel 6, eerste lid, is met het oog op de continuïteit bij het opstellen van meetprogramma’s en duidelijkheid voor de praktijk aangegeven dat deze voor 1 januari 2002 moeten zijn opgesteld dan wel voorafgaand aan de ingebruikneming van een waterleidingbedrijf, collectieve watervoorziening of collectief leidingnet. In het vijfde lid, tweede zin, is aangegeven dat, zolang aan bedoelde verplichting niet is voldaan, metingen moeten worden verricht in beginsel overeenkomstig de in bijlage B opgenomen tabellen I en II. Hiervoor is gekozen om te voorkomen dat er geen meetplichten gelden gedurende de periode dat nog geen meetprogramma is opgesteld. De toezichthouder kan hierbij, voor deze overgangsperiode, op de specifieke situatie toegesneden afwijkingen toestaan. Zo kan hij bijvoorbeeld toestaan dat, gedurende de overgangsperiode, waterleidingbedrijven overeenkomstig het onder het huidige besluit toegepaste meetprogramma metingen blijven verrichten, zolang de meetprogramma’s en geautomatiseerde systemen nog niet zijn afgestemd op het gewijzigde besluit.

c. In artikel 6a, tweede lid, is voor de in het eerste lid bedoelde eigenaar een met artikel 6, vijfde lid, tweede zin, overeenkomende overgangsbepaling opgenomen voor de periode dat nog geen meetprogramma is opgesteld, met dien verstande dat het hier metingen overeenkomstig tabel III van bijlage B betreft.

d. In artikel 15, eerste lid, is door toevoeging van "woninginstallaties" aangegeven dat de daar bedoelde controle door de eigenaar van een waterleidingbedrijf mede betrekking heeft op op zijn leidingnet aangesloten woninginstallaties (deze vallen momenteel onder het begrip "leidingen en toestellen" van het huidige artikel 15, eerste lid en worden op grond van het huidige besluit gecontroleerd door de waterleidingbedrijven). In het ontwerpbesluit was dit abusievelijk niet geregeld. Met deze technische aanpassing is zekergesteld dat de waterleidingbedrijven alle aangesloten installaties, leidingnetten en watervoorzieningen kunnen blijven controleren op gevaar voor verontreiniging van het eigen leidingnet, hetgeen van groot belang is voor de continuïteit en kwaliteit van de drinkwatervoorziening.

e. Voorts zijn enige beperkte wijzigingen van redactionele of technische aard aangebracht in de artikelen, bijlagen en nota van toelichting.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer