Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol.
- Kenmerk
- W09.00.0245/V
- Datum advies
- 28 september 2000
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2000/01, 27 603, A
- Infrastructuur en Waterstaat
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol.
Bij Kabinetsmissive van 28 juni 2000, no.00.003837, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol.
Het wetsvoorstel behelst de uitwerking van de voornemens van het kabinet met betrekking tot Schiphol voor de middellange termijn, zoals die zijn beschreven in de Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart (1998) en de nota Toekomst van de nationale luchthaven (1999). Het wetsvoorstel bevat de noodzakelijke wettelijke grondslagen voor het in gebruik nemen van het vijfbanenstelsel op de luchthaven Schiphol met een nieuw stelsel van grenswaarden wat milieu en veiligheid betreft en een nieuw stelsel van informatievoorziening, overleg en handhaving. De kern van het wetsvoorstel is de toevoeging van een nieuw, op de luchthaven Schiphol gericht hoofdstuk in de Wet luchtvaart. Het nieuwe stelsel evenals het huidige stelsel grijpt aan bij de ruimtelijke indeling van het gebied op en om de luchthaven en bij het vliegverkeer van en naar de luchthaven. Op deze verdeling berust de uitwerking in twee op basis van het nieuwe hoofdstuk 7 vast te stellen besluiten: het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit.
1. Algemeen
De gekozen juridische systematiek is een ongewone combinatie van (1) formele wetgeving deels ter vervanging van de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving 1995 (hierna: PKB) en (2) handhaving van enkele minder belangrijke onderdelen van de PKB. Speciaal voor de luchthaven Schiphol wordt een formeel-wettelijke regeling voorgesteld die zodanig gedetailleerd is dat direct de vraag rijst waarom niet alle elementen van de PKB in dit voorstel van wet zijn verwerkt. De nu gekozen combinatie is weinig overzichtelijk en levert het risico op van toekomstige complicaties temeer daar niet goed duidelijk is hoe bij verdere uitbreiding van het luchtverkeer kan worden voldaan aan het in het wetsvoorstel in algemene zin neergelegde stand-still beginsel. De verhouding tot toekomstige luchtvaartwetgeving is niet duidelijk.
De Raad acht de gekozen systematiek niet nodig en niet verstandig. Er zijn andere benaderingen mogelijk (hetzij de gebruikelijke weg van wijziging van de PKB, hetzij een geheel nieuwe integrale regeling door een formele wet onder intrekking van de gehele PKB) die naar verwachting minder risico’s opleveren. Op andere onderdelen kan ook met aanpassing van bestaande regelgeving worden volstaan. Mocht besloten worden toch op de gekozen weg voort te gaan dan moet in elk geval worden voorzien in een draagkrachtige en overtuigende motivering. De Raad wil de noodzaak van dit laatste onderstrepen omdat het onderwerp Schiphol inmiddels meer beladen is geraakt dan goed is voor de toekomst van deze luchthaven. Het
risico van nog meer beladenheid door indiening van uitgesproken tweeslachtige wetgeving kan beter worden vermeden.
Ter toelichting van dit standpunt wijst het college op het volgende:
a. In de PKB is het besluit opgenomen tot aanleg van de vijfde baan. Deze PKB bevat ook de uitgangspunten voor het beleid, waaronder naast versterking van de mainportfunctie ook is genoemd het streven naar verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu, inhoudende dat in de omgeving van Schiphol de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren voor de parameters stank, lokale luchtverontreiniging en externe veiligheid, terwijl de situatie voor luchtvaartgeluid moet verbeteren. Indien het gewenst is deze uitgangspunten aan te passen kan de procedure van artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) worden gevolgd. Een wetswijziging is daartoe niet nodig. Daarbij zouden ook de in de PKB genoemde aantallen van 40 miljoen passagiers en 3,3 miljoen ton vracht kunnen worden geschrapt indien dit in verband met het nieuwe stelsel van grenswaarden gewenst of nodig is.
b. Indien wordt overgestapt op een nieuw stelsel van normering van geluidsbelasting vanwege de grote luchtvaart dient het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart te worden aangepast. Aanpassing van de normering voor externe veiligheid kan geschieden door aanpassing van de PKB. Een wijziging van de Wet luchtvaart is daarvoor niet nodig. Overigens is niet duidelijk waarom voor Schiphol een speciaal stelsel van normering zou moeten gelden en niet een algemeen voor alle luchthavens geldend stelsel.
c. Artikel 7.2.1.1 bepaalt onder meer dat het luchthavenindelingbesluit slechts kan worden vastgesteld indien een van kracht zijnde planologische kernbeslissing voorziet in de aanwezigheid van de luchthaven in het desbetreffende gebied. De zin van deze algemeen gestelde bepaling is niet duidelijk, aangezien uit opzet en inhoud van het voorstel duidelijk blijkt dat de bepalingen van het voorstel slechts betrekking hebben op Schiphol. Bovendien wordt dat in artikel 7.1.2 duidelijk gesteld. Afgezien daarvan is niet duidelijk welke betekenis in dit verband nog aan de PKB kan toekomen nu het wetsvoorstel reeds een aantal bepalingen bevat die onderwerpen betreffen, zoals het stand-still beginsel, die ook in de PKB zijn geregeld en voor het overige het luchthavenindelingbesluit het planologisch regime voor Schiphol zal bevatten.
d. Artikel III van het wetsvoorstel bevat de schrapping van een aantal "beslissingen van wezenlijk belang" die in de PKB waren opgenomen. Daardoor wordt de PKB in het bijzonder wat betreft de normering in overeenstemming gebracht met het daarvoor in het wetsvoorstel neergelegde instrumentarium. Het schrappen van onderdelen van een planologische kernbeslissing door een formele wet is een juridisch novum dat afwijkt van de in de WRO voorziene procedure van wijziging van een planologische kernbeslissing, waarnaar in de PKB zelf ook weer wordt verwezen. Hoewel formeel gesproken een dergelijke wijziging mogelijk is, is hier sprake van ad hoc wetgeving waarvan de noodzaak niet is aangetoond.
e. In de memorie van toelichting wordt weinig aandacht besteed aan de verhouding van de Wet luchtvaart tot de Luchtvaartwet en wordt geheel voorbijgegaan aan de verhouding tot de Wet luchtverkeer (thans Wet luchtvaart). Over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtverkeer met betrekking tot luchthavens heeft de Raad op 6 april 1999 een advies uitgebracht. In dat wetsvoorstel worden onder meer het luchthavenbesluit en de luchthavenexploitatievergunning geïntroduceerd, min of meer vergelijkbare onderwerpen als in het voorliggende voorstel aan de orde zijn. Niet duidelijk is wat nu de precieze verhouding is tussen beide voorstellen en waarom voor Schiphol een afwijkend systeem is gekozen. Nadere mededeling over het beoogde wetgevingstraject acht de Raad van belang.
2. Het stand-still beginsel
In paragraaf 1.2 (De aanleiding tot het wetsvoorstel) wordt voor de middellange termijn (vanaf 2003) door het kabinet het volgende doel gesteld: "Schiphol heeft vanaf 2003 de beschikking over het nieuwe vijfbanenstelsen en dit stelsel functioneert dan onder een geïntegreerd stelsel van nieuwe grenswaarden dat gelijkwaardig is aan de huidige milieu- en veiligheidsnormen. Het nieuwe stelsel is beter meetbaar en handhaafbaar. Aantallen passagiers noch aantallen vliegbewegingen zijn daarbij het criterium. Met dit stelsel is een capaciteit mogelijk die hoger ligt dan de huidige plafonds. Daarbij willen het kabinet en de luchtvaartsector onderlinge verhoudingen scheppen zoals die gebruikelijk zijn tussen overheid en bedrijfsleven ("Schiphol als bedrijf")." Voorts wordt in paragraaf 1.2 opgemerkt dat het nieuwe stelsel van veiligheids- en milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangende vliegverkeer. In de artikelen 7.2.1.4, vierde lid, en 7.3.1.3, zevende lid, is voor externe veiligheid en geluid het stand-still beginsel opgenomen, inhoudende dat voor ieder van deze aspecten het beschermingsniveau, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig zal zijn aan of zelfs beter dan de belasting over het jaar 1990.
De Raad wijst erop dat, hoewel mogelijk enige vermindering van het veiligheidsrisico en de geluidsoverlast kan optreden door wijziging in de samenstelling van de vloot van luchtvaartmaatschappijen en door aanpassing van de vliegprocedures, veiligheidsrisico’s en milieubelasting ook dan nog in belangrijke mate zullen worden bepaald door het aantal vliegbewegingen. Naar de mening van de Raad betekent dit dat in geval van blijvende groei van het luchtverkeer naar en van Schiphol het stellen van bepaalde grenzen daaraan op een zeker moment onontkoombaar zal worden wil men aan het wettelijk vastgelegde stand-still beginsel voldoen.
Daarom zal zeker moeten zijn dat het voorziene stelsel het daarvoor benodigde instrumentarium kan bieden en dat het stelsel zal kunnen worden gehandhaafd. Het creëren van een zorgplicht voor de exploitant, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen (artikel 7.3.1.4) is op zichzelf aanbevelenswaardig maar niet voldoende. Indien deze zorgplicht tekortschiet, geldt kennelijk als ultimum remedium de bevoegdheid van de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat om maatregelen te nemen op basis van het luchthavenverkeersbesluit (artikel 7.3.1.8), maar ook daarmee wordt te weinig inzicht geboden in de concrete mogelijkheden. Gelet op de maatschappelijke discussie rondom Schiphol acht het college het van groot belang dat in de memorie van toelichting op dit punt klare wijn wordt geschonken. De mededeling dat met de nieuwe bevoegdheid maatwerk kan worden geleverd op een wijze die thans op grond van de Luchtvaartwet niet mogelijk is suggereert veel maar zegt weinig.
3. Handhaving
a. Blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 3.2, De handhaving van het luchthavenverkeerbesluit) ligt in het wetsvoorstel de nadruk op bestuursrechtelijke handhaving. Zo zou strafrechtelijke handhaving in geval van bijvoorbeeld vliegen buiten de route in de praktijk buitengewoon lastig zijn.
De Raad meent niettemin dat in de memorie van toelichting in ieder geval meer aandacht besteed zou moeten worden aan de strafrechtelijke handhaving en de verhouding tussen beide vormen van handhaving.
b. Aan het slot van de toelichting op de artikelen 11.2.2, 11.2.4, 11.2.5 en 11.2.6 wordt medegedeeld dat in die artikelen wordt voorzien in de meest noodzakelijke bepalingen omtrent het opleggen en invorderen van de boete, zolang er nog geen algemene regeling van de bestuurlijke boete in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is ingevoerd. Naar het oordeel van de Raad zal de regeling van de bestuurlijke boete volledig dienen te zijn. Gelet daarop wordt gewezen op het ontbreken van bepalingen betreffende:
- het voorkomen van cumulatie van punitieve sancties (vergelijk artikel 5.4.1.4 voorontwerp vierde tranche Awb (Awb IV);
- het voorkomen van samenloop met strafrechtelijke vervolging (artikel 5.4.1.5 Awb IV);
- het uitsluiten van mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan degene die van de overtreding een rapport of procesverbaal heeft opgemaakt (artikel 5.4.2.6 Awb IV).
De regeling van de bestuurlijke boete zal moeten worden aangevuld.
4. Informatievoorziening
a. Paragraaf 7.5.1 van het wetsvoorstel bevat regels met betrekking tot het registreren van het veiligheidsrisico en de milieubelasting. Op grond van artikel 7.5.1.1 draagt de exploitant van de luchthaven zorg voor het registreren van de veiligheids- en milieubelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer. Hij verricht de metingen en berekeningen die voor die registratie noodzakelijk zijn. In paragraaf 3.4 "Informatievoorziening" van de memorie van toelichting staat dat overeenkomstig de nieuwe rolverdeling tussen overheid en luchtvaartsector - en zoals dat ook gebruikelijk is bij andere grootschalige industriële activiteiten - het de sector is die moet laten zien dat de gestelde grenswaarden niet worden overschreden. Op zichzelf is het juist dat er thans - bijvoorbeeld in het milieurecht - een ontwikkeling gaande is die de verantwoordelijkheid voor de naleving van regels in belangrijke mate bij de bedrijven legt. Anderzijds blijft het toezicht op de naleving en de handhaving in geval van niet-naleving in eerste instantie een taak voor de overheid. Ook het verrichten van controle-activiteiten, zoals het verrichten van metingen, behoort in de regel tot die taak. De Raad gaat in ieder geval uit van een adequate controle op meetpunten en technieken om te kunnen beoordelen of aan de te stellen normen wordt voldaan. Het college beveelt aan nader uiteen te zetten of, en zo ja in welke mate, is voorzien in dergelijke controle-activiteiten van overheidswege.
b. Artikel 7.5.2.3 verplicht de inspecteur-generaal de op grond van artikel 7.5.1.1 geregistreerde gegevens openbaar te maken. Artikel 3:42 Awb wordt van overeenkomstige toepassing verklaard. Blijkens de memorie van toelichting heeft deze verwijzing uitsluitend betrekking op de wijze van openbaarmaking, bijvoorbeeld in publicatiebladen of nieuwsbladen. De verklaring dat artikel 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing is - dit artikel heeft betrekking op de bekendmaking van besluiten - houdt het risico in dat het standpunt postvat dat de openbaarmaking van gegevens ook een besluit is. Dat is niet het geval. Bedoeld misverstand kan makkelijk voorkomen worden door de mogelijke wijzen van publicatie in artikel 7.5.2.3 zelf op te nemen in plaats van artikel 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren.
De Raad adviseert artikel 7.5.2.3 aldus te wijzigen.
5. Rechtsbescherming
a. Ingevolge het tweede lid van artikel 7.7.1 dient de Afdeling bestuursrechtspraak ten aanzien van het luchthavenindelingbesluit te beslissen binnen twaalf maanden na ontvangst van een verweerschrift. Op grond van het derde lid geldt in geval van een beroep tegen het luchthavenverkeerbesluit een beslistermijn van zes maanden. De keuze voor deze termijnen en het verschil tussen beide wordt in de memorie van toelichting niet gerechtvaardigd. Ook de vraag of deze termijnen wel reëel zijn wordt niet beantwoord. Daarover is gerede twijfel mogelijk. Evenmin wordt enige indicatie gegeven omtrent de bijzondere omstandigheden die voor de Afdeling aanleiding kunnen en mogen zijn voor verlenging van de termijn. De Raad adviseert in de toelichting aan deze punten aandacht te besteden. In dit verband wijst de Raad nog op artikel VIII van het wetsvoorstel dat een overgangsregeling kent ten aanzien van de beslistermijn met betrekking tot de behandeling van het beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit. Deze termijn bedraagt twaalf maanden. Echter uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat het nu juist de bedoeling is om de termijn wat de behandeling van het beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit betreft te beperken tot zes maanden. Ervan uitgaande dat zulks inderdaad de bedoeling is, dan dienen de toelichting en de tekst van het desbetreffende artikel met elkaar in overeenstemming te worden gebracht, in die zin dat in artikel VIII een termijn van zes maanden wordt gesteld.
b. De door de inspecteur-generaal op grond van artikel 7.3.1.8 voor te schrijven maatregelen moeten worden gezien als een besluit in de zin van de Awb. Op grond van de Awb staat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep bij de rechtbank open, tenzij een bijzondere regeling is getroffen. In verband met de samenhang met het luchthavenverkeerbesluit en aangezien ten aanzien van dit besluit en het luchthavenindelingbesluit voor rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is gekozen, ligt het voor de hand ten aanzien van bedoelde besluiten van de inspecteur-generaal voor dezelfde wijze van rechtsbescherming te kiezen. Het college adviseert hierin te voorzien.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 september 2000, no.W09.00.0245/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- De term "of andere geluidsgevoelige gebouwen" in artikel 7.2.1.4, derde lid, dient gedefinieerd te worden.
- Artikel 7.3.1.3, zesde lid, dient vernummerd te worden tot artikel 7.3.1.3, vijfde lid, onderdeel c.
- Het zevende en achtste lid van artikel 7.3.1.3 dienen te worden vernummerd tot onderscheidenlijk het zesde en zevende lid.
- In artikel 7.5.1.1 "het veiligheids- en milieubelasting" vervangen door: de veiligheids- en milieubelasting.
- In artikel 7.5.2.1, derde lid, "bedoel" vervangen door: bedoeld.
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 januari 2001
1. Algemeen
De opmerkingen van de Raad over de voor het wetsvoorstel gekozen systematiek zijn voor ons aanleiding geweest om ons nader op die systematiek te bezinnen. De in het voorstel neergelegde combinatie van formele wetgeving en handhaving van delen van de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving 1995 komt voort uit de stand van de besluitvorming met betrekking tot de aanleg en het gebruik van de nieuwe vijfde baan op Schiphol. Met de PKB is de grondslag gelegd voor de aanleg van die baan, maar tevens zijn in die PKB bepalingen te vinden die van belang zijn voor het gebruik ervan. In de nota Toekomst van de nationale luchthaven (Tnl-nota) van december 1999 is een nieuw regime met betrekking tot milieu en externe veiligheid voor het gebruik van het vijfbanenstelsel beschreven. Dat regime verdraagt zich op een aantal wezenlijke punten niet met de inhoud van de PKB. Het wetsvoorstel is geformuleerd met als oogmerk tijdig vóór 2003 - uitsluitend voor de luchthaven Schiphol - een op deze stand van zaken aansluitende regeling te treffen.
Die heeft aldus inderdaad een tweeslachtig karakter gekregen.
Ook wij vinden het niet wenselijk het onderwerp Schiphol nog meer beladen te doen zijn dan het reeds is. Een heldere keuze in de wetgeving, niet alleen inhoudelijk maar ook qua systematiek, is in dat verband zeker van belang. Zo’n heldere keuze kan worden gedaan door op de voet van het advies van de Raad onder intrekking van de PKB bij formele wet een geheel nieuwe regeling voor de luchthaven Schiphol tot stand te brengen. De in het wetsvoorstel reeds ingezette lijn die een gedeeltelijke intrekking van de PKB inhield, wordt aldus consequent doorgetrokken onder vermijding van de door de Raad gesignaleerde nadelen van onoverzichtelijkheid en mogelijke complicaties. Het andere door de Raad genoemde alternatief, de gebruikelijke weg van wijziging van de PKB, kan alleen al vanwege de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking komen om tijdig vóór 2003 een nieuw wettelijk stelsel voor Schiphol tot stand te brengen.
Door het intrekken van de PKB komt ook een aantal daarin opgenomen elementen die nog actuele betekenis hebben, te vervallen. Voor deze elementen dient een adequate vervangende voorziening getroffen te worden.
In de toelichting op artikel VI is aangegeven op welke wijze dat kan gebeuren.
Tegen de achtergrond van de aangegeven keuze kan over enkele door de Raad ter toelichting vermelde punten het volgende worden opgemerkt.
a. Zoals vermeld komt de weg van aanpassing van de PKB al om reden van de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking. Het volgen van de weg van artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening zou overigens niet wegnemen dat daarnaast ook nog formele wetgeving nodig zou zijn om uitvoering te geven aan de voor Schiphol in de Tnl-nota neergelegde voornemens inzake het milieu en de externe veiligheid.
b. Met aanpassing van alleen de normering voor geluidbelasting en externe veiligheid kan niet een nieuw stelsel zoals beschreven in de Tnl-nota tot stand worden gebracht. Het is niet de bedoeling voor Schiphol een speciaal stelsel tot stand te brengen dat zou moeten gelden naast het voor alle (andere) luchthavens geldende stelsel. Zoals in paragraaf 1.4 van de gewijzigde memorie van toelichting wordt uiteengezet is er wel grond om het nieuwe stelsel in eerste instantie alleen voor Schiphol wettelijk vorm te geven.
c. Nu zal worden voorgesteld de PKB in te trekken, kan reeds om die reden de door de Raad bekritiseerde zin uit artikel 8.4 (oud 7.2.1.1) worden geschrapt.(zie noot 1)
d. Met het voorstel tot intrekking van de PKB is wijziging van die PKB niet meer aan de orde.
e. Op de verhouding tussen het onderhavige wetsvoorstel en het voorstel waarover de Raad op 6 april 1999 advies heeft uitgebracht, wordt ingegaan in paragraaf 1.4 van de gewijzigde memorie van toelichting. Daar komt, zoals hierboven al vermeld, ook de vraag aan de orde of het hier gaat om een systeem alleen voor Schiphol.
2. Het stand-still beginsel
Wij onderschrijven de mening van de Raad dat ingeval van blijvende groei van het luchtverkeer naar en van Schiphol het stellen van bepaalde grenzen daaraan op een zeker moment onontkoombaar zal worden wil men aan het wettelijk vastgelegde stand-still beginsel voldoen. Dit betekent overigens niet dat deze begrenzing ook in aantallen vliegtuigbewegingen dient te worden uitgedrukt. Gelet op het achterliggende doel ligt het veeleer voor de hand om, zoals in het wetsvoorstel voorzien, hiervoor normen met betrekking tot de relevante milieu- en veiligheidsparameters te hanteren. Die normen impliceren bij een gegeven stand van de luchtvaarttechniek ook een begrenzing van het aantal vliegtuigbewegingen. Het is de luchtvaartsector zelf die zich door verbeteringen in techniek of operationele handelwijze, zonder extra druk te leggen op milieu of veiligheid, ruimte kan verschaffen voor meer vliegtuigbewegingen.
Inderdaad zal het nieuwe stelsel met het oog op de inachtneming van het stand-still beginsel, een handhavingsinstrumentarium moeten bieden dat effectief kan worden toegepast. Daarnaast, zo zouden wij willen opmerken, is ook de daadwerkelijke bereidheid van de met de handhaving belaste instantie, in casu de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, om dit instrumentarium te benutten van het grootste belang. Daarmee zal in voorkomend geval aangetoond moeten worden dat het stelsel niet alleen op papier waarborgen biedt. Conform de aanbeveling van de Raad wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan op de concrete mogelijkheden tot handhaving binnen het nieuwe wettelijke kader (zie onder meer paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de memorie).
3. Handhaving
a. Aan de memorie van toelichting is een passage toegevoegd waarin uiteengezet wordt waarom naast de voorziene bestuursrechtelijke handhaving geen behoefte bestaat aan strafrechtelijke handhaving.
b. De regeling van de bestuurlijke boete is aangevuld op de wijze als door de Raad aanbevolen. Omdat geen strafrechtelijke handhaving zal plaatsvinden bestaat evenwel geen behoefte aan een bepaling analoog aan artikel 5.4.1.5 voorontwerp vierde tranche Awb.
4. Informatievoorziening
a. De aanbeveling van de Raad om nader in te gaan op de controleactiviteiten van overheidswege ter zake van het meten en registreren door de exploitant van de luchthaven is overgenomen. In paragraaf 3.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt nu uitvoeriger aangegeven hoe de betrouwbaarheid van de betrokken gegevens door de overheid gewaarborgd zal worden.
b. Artikel 8.30 (oud 7.5.2.3) is aangepast conform de aanbeveling van de Raad.
5. Rechtsbescherming
a. In paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de memorie is uiteengezet dat voor de lengte van de afhandelingstermijn ten aanzien van beroep tegen het luchthavenindelingbesluit is aangesloten bij de overeenkomstige termijn in de Tracéwet ten aanzien van beroep tegen het tracébesluit. Aan die paragraaf van de memorie is ook een passage toegevoegd omtrent de door de Raad bedoelde bijzondere omstandigheden. In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de memorie is beschreven dat voor de afhandelingstermijn bij beroep tegen het luchthavenverkeerbesluit ook is aangesloten bij de Tracéwet, maar nu bij de afhandelingstermijn in die wet ten aanzien van de in artikel 20, tweede lid, van die wet bedoelde besluiten. Als antwoord op de vraag of deze termijnen reëel zijn, kan er op gewezen worden dat de wetgever recentelijk, bij de wijziging van de Tracéwet, voor in dit verband overeenkomstige besluiten, ook deze termijnen heeft gehanteerd. De tekst van artikel XIV (oud VIII) is aangepast teneinde de door de Raad opgemerkte afwijking van de in de memorie van toelichting tot uitdrukking gebrachte bedoeling op te heffen.
b. De aanbeveling van de Raad om tegen maatregelen van de inspecteurgeneraal op grond van artikel 8.20 (oud 7.3.1.8) rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open te stellen is opgevolgd. Artikel 8.34 (oud 7.7.1) is in die zin aangepast.
6. Redactionele kanttekeningen
De in de bijlage bij het advies opgenomen redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
7. Overige wijzigingen in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting Naast de hiervoor beschreven wijzigingen naar aanleiding van het advies van de Raad is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.
Deze wijzigingen zijn hierna kort samengevat.
a. De considerans is aangevuld met een zinsnede betreffende de «duurzame balans tussen het gebruik van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu».
b. Het in de Wet luchtvaart in te voegen hoofdstuk over Schiphol is vernummerd tot hoofdstuk 8, om ruimte te scheppen voor een later in te voegen hoofdstuk 7 dat betrekking heeft op de overige luchthavens. Paragraaf 1.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting licht dit nader toe.
c. De wetsbepalingen omtrent de luchtverkeerwegen zijn meer toegesneden op de situatie dat nog niet alle luchthavenluchtverkeer van die wegen gebruik maakt. In dit verband zijn de definitiebepaling van artikel 8.1, onderdeel e, en artikel 8.15 (oud 7.1.1 en 7.3.1.3) gewijzigd.
d. In verband met het intrekken van de PKB Schiphol en Omgeving (zie hieromtrent punt 1) zijn de overgangsbepalingen aangevuld met bepalingen over externe veiligheid (artikel X) en luchtverontreiniging (artikel XII). Bovendien is een overgangsbepaling omtrent de minimale omvang van het beperkingengebied opgenomen (artikel IX). De overgangsbepalingen IX tot en met XII stellen daarmee de nodige randvoorwaarden aan een gelijkwaardige overgang van de PKB naar het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit. Voor latere wijzigingen van de eerste besluiten geldt het wettelijk minimum beschermingsniveau, zoals dat nu is vastgelegd in artikel 8.7, vierde lid (oud 7.2.1.4, vierde lid) en in artikel 8.15, zevende lid (oud 7.3.1.3, zevende lid). Het wettelijk minimum beschermingsniveau is nu niet meer gekoppeld aan het jaar 1990, maar is zodanig geformuleerd dat latere wijzigingen van de eerste besluiten gericht moeten zijn op een beschermingsniveau dat gemiddeld en per saldo gelijkwaardig of beter is.
e. Aan de in artikel 8.9, eerste en tweede lid, (oud 7.2.1.6, eerste en tweede lid) bedoelde vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zijn de vrijstellingen als bedoeld in artikel 17 van die wet toegevoegd.
f. Er is een grondslag opgenomen voor het vragen van een vergoeding voor het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 8.10 (oud 7.2.1.7).
g. Om het onderscheid te verhelderen tussen het (bredere) begrip «beschermingsniveau» enerzijds en het (smallere, maar harde) begrip «grenswaarden» anderzijds, zijn de artikelen 8.15, vierde lid, 8.16, 8.20 en 8.27 (oud 7.3.1.3, vierde lid, 7.3.1.4, 7.3.1.8 en 7.5.1.1) opnieuw geformuleerd.
h. Aan titel 8.3 (oud 7.3) is een bepaling toegevoegd, op grond waarvan de inspecteur-generaal onder bepaalde omstandigheden tijdelijk vrijstelling kan verlenen van een regel van het luchthavenverkeerbesluit of een in dat besluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt kan vervangen door een andere grenswaarde (artikel 8.21).
i. Artikel 7.3.2.3 (oud) is uit het wetsvoorstel geschrapt.
j. Aan artikel 8.24 (oud 7.4.1) is een lid toegevoegd dat aan de exploitant van de luchthaven de verplichting oplegt om bepaald militair luchtverkeer op de luchthaven toe te laten.
k. Aan titel 8.5 (oud 7.5) is een artikel toegevoegd wat er toe strekt dat ministeriële regelingen op grond van die titel worden vastgesteld door de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
l. Artikel 8.32 (oud 7.6.2) is zodanig gewijzigd dat een regeling inzake het treffen van geluidwerende voorzieningen nu ook buiten het beperkingengebied tot toepassing kan komen.
m. De regeling in de Luchtvaartwet van de geluidsheffing burgerluchtvaart (artikel 77 en volgende Luchtvaartwet), was in het wetsvoorstel slechts in beperkte zin van overeenkomstige toepassing verklaard op Schiphol. In het gewijzigde artikel I, onderdeel A, is de toepasselijkheid op Schiphol uitgebreid.
n. Artikel XI (oud VI), de overgangsbepaling ten aanzien van de geluidbelasting, is aangepast in verband met het advies van de Commissie deskundigen vliegtuiggeluid.
o. De hiervoor opgesomde wijzigingen zijn in de memorie van toelichting toegelicht.
p. Tot slot is op verschillende plaatsen de redactie van wet en toelichting verbeterd.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) Waar in dit nader rapport wordt verwezen naar artikelen die door artikel I van het onderhavige wetsvoorstel ingevoegd zijn in de Wet luchtvaart, wordt rechtstreeks naar het ingevoegde artikel verwezen. Dus een verwijzing naar artikel 8.4 staat voor: het door artikel I, onderdeel A, in de Wet luchtvaart ingevoegde artikel 8.4.
Het wetsvoorstel behelst de uitwerking van de voornemens van het kabinet met betrekking tot Schiphol voor de middellange termijn, zoals die zijn beschreven in de Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart (1998) en de nota Toekomst van de nationale luchthaven (1999). Het wetsvoorstel bevat de noodzakelijke wettelijke grondslagen voor het in gebruik nemen van het vijfbanenstelsel op de luchthaven Schiphol met een nieuw stelsel van grenswaarden wat milieu en veiligheid betreft en een nieuw stelsel van informatievoorziening, overleg en handhaving. De kern van het wetsvoorstel is de toevoeging van een nieuw, op de luchthaven Schiphol gericht hoofdstuk in de Wet luchtvaart. Het nieuwe stelsel evenals het huidige stelsel grijpt aan bij de ruimtelijke indeling van het gebied op en om de luchthaven en bij het vliegverkeer van en naar de luchthaven. Op deze verdeling berust de uitwerking in twee op basis van het nieuwe hoofdstuk 7 vast te stellen besluiten: het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit.
1. Algemeen
De gekozen juridische systematiek is een ongewone combinatie van (1) formele wetgeving deels ter vervanging van de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving 1995 (hierna: PKB) en (2) handhaving van enkele minder belangrijke onderdelen van de PKB. Speciaal voor de luchthaven Schiphol wordt een formeel-wettelijke regeling voorgesteld die zodanig gedetailleerd is dat direct de vraag rijst waarom niet alle elementen van de PKB in dit voorstel van wet zijn verwerkt. De nu gekozen combinatie is weinig overzichtelijk en levert het risico op van toekomstige complicaties temeer daar niet goed duidelijk is hoe bij verdere uitbreiding van het luchtverkeer kan worden voldaan aan het in het wetsvoorstel in algemene zin neergelegde stand-still beginsel. De verhouding tot toekomstige luchtvaartwetgeving is niet duidelijk.
De Raad acht de gekozen systematiek niet nodig en niet verstandig. Er zijn andere benaderingen mogelijk (hetzij de gebruikelijke weg van wijziging van de PKB, hetzij een geheel nieuwe integrale regeling door een formele wet onder intrekking van de gehele PKB) die naar verwachting minder risico’s opleveren. Op andere onderdelen kan ook met aanpassing van bestaande regelgeving worden volstaan. Mocht besloten worden toch op de gekozen weg voort te gaan dan moet in elk geval worden voorzien in een draagkrachtige en overtuigende motivering. De Raad wil de noodzaak van dit laatste onderstrepen omdat het onderwerp Schiphol inmiddels meer beladen is geraakt dan goed is voor de toekomst van deze luchthaven. Het
risico van nog meer beladenheid door indiening van uitgesproken tweeslachtige wetgeving kan beter worden vermeden.
Ter toelichting van dit standpunt wijst het college op het volgende:
a. In de PKB is het besluit opgenomen tot aanleg van de vijfde baan. Deze PKB bevat ook de uitgangspunten voor het beleid, waaronder naast versterking van de mainportfunctie ook is genoemd het streven naar verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu, inhoudende dat in de omgeving van Schiphol de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren voor de parameters stank, lokale luchtverontreiniging en externe veiligheid, terwijl de situatie voor luchtvaartgeluid moet verbeteren. Indien het gewenst is deze uitgangspunten aan te passen kan de procedure van artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) worden gevolgd. Een wetswijziging is daartoe niet nodig. Daarbij zouden ook de in de PKB genoemde aantallen van 40 miljoen passagiers en 3,3 miljoen ton vracht kunnen worden geschrapt indien dit in verband met het nieuwe stelsel van grenswaarden gewenst of nodig is.
b. Indien wordt overgestapt op een nieuw stelsel van normering van geluidsbelasting vanwege de grote luchtvaart dient het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart te worden aangepast. Aanpassing van de normering voor externe veiligheid kan geschieden door aanpassing van de PKB. Een wijziging van de Wet luchtvaart is daarvoor niet nodig. Overigens is niet duidelijk waarom voor Schiphol een speciaal stelsel van normering zou moeten gelden en niet een algemeen voor alle luchthavens geldend stelsel.
c. Artikel 7.2.1.1 bepaalt onder meer dat het luchthavenindelingbesluit slechts kan worden vastgesteld indien een van kracht zijnde planologische kernbeslissing voorziet in de aanwezigheid van de luchthaven in het desbetreffende gebied. De zin van deze algemeen gestelde bepaling is niet duidelijk, aangezien uit opzet en inhoud van het voorstel duidelijk blijkt dat de bepalingen van het voorstel slechts betrekking hebben op Schiphol. Bovendien wordt dat in artikel 7.1.2 duidelijk gesteld. Afgezien daarvan is niet duidelijk welke betekenis in dit verband nog aan de PKB kan toekomen nu het wetsvoorstel reeds een aantal bepalingen bevat die onderwerpen betreffen, zoals het stand-still beginsel, die ook in de PKB zijn geregeld en voor het overige het luchthavenindelingbesluit het planologisch regime voor Schiphol zal bevatten.
d. Artikel III van het wetsvoorstel bevat de schrapping van een aantal "beslissingen van wezenlijk belang" die in de PKB waren opgenomen. Daardoor wordt de PKB in het bijzonder wat betreft de normering in overeenstemming gebracht met het daarvoor in het wetsvoorstel neergelegde instrumentarium. Het schrappen van onderdelen van een planologische kernbeslissing door een formele wet is een juridisch novum dat afwijkt van de in de WRO voorziene procedure van wijziging van een planologische kernbeslissing, waarnaar in de PKB zelf ook weer wordt verwezen. Hoewel formeel gesproken een dergelijke wijziging mogelijk is, is hier sprake van ad hoc wetgeving waarvan de noodzaak niet is aangetoond.
e. In de memorie van toelichting wordt weinig aandacht besteed aan de verhouding van de Wet luchtvaart tot de Luchtvaartwet en wordt geheel voorbijgegaan aan de verhouding tot de Wet luchtverkeer (thans Wet luchtvaart). Over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtverkeer met betrekking tot luchthavens heeft de Raad op 6 april 1999 een advies uitgebracht. In dat wetsvoorstel worden onder meer het luchthavenbesluit en de luchthavenexploitatievergunning geïntroduceerd, min of meer vergelijkbare onderwerpen als in het voorliggende voorstel aan de orde zijn. Niet duidelijk is wat nu de precieze verhouding is tussen beide voorstellen en waarom voor Schiphol een afwijkend systeem is gekozen. Nadere mededeling over het beoogde wetgevingstraject acht de Raad van belang.
2. Het stand-still beginsel
In paragraaf 1.2 (De aanleiding tot het wetsvoorstel) wordt voor de middellange termijn (vanaf 2003) door het kabinet het volgende doel gesteld: "Schiphol heeft vanaf 2003 de beschikking over het nieuwe vijfbanenstelsen en dit stelsel functioneert dan onder een geïntegreerd stelsel van nieuwe grenswaarden dat gelijkwaardig is aan de huidige milieu- en veiligheidsnormen. Het nieuwe stelsel is beter meetbaar en handhaafbaar. Aantallen passagiers noch aantallen vliegbewegingen zijn daarbij het criterium. Met dit stelsel is een capaciteit mogelijk die hoger ligt dan de huidige plafonds. Daarbij willen het kabinet en de luchtvaartsector onderlinge verhoudingen scheppen zoals die gebruikelijk zijn tussen overheid en bedrijfsleven ("Schiphol als bedrijf")." Voorts wordt in paragraaf 1.2 opgemerkt dat het nieuwe stelsel van veiligheids- en milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangende vliegverkeer. In de artikelen 7.2.1.4, vierde lid, en 7.3.1.3, zevende lid, is voor externe veiligheid en geluid het stand-still beginsel opgenomen, inhoudende dat voor ieder van deze aspecten het beschermingsniveau, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig zal zijn aan of zelfs beter dan de belasting over het jaar 1990.
De Raad wijst erop dat, hoewel mogelijk enige vermindering van het veiligheidsrisico en de geluidsoverlast kan optreden door wijziging in de samenstelling van de vloot van luchtvaartmaatschappijen en door aanpassing van de vliegprocedures, veiligheidsrisico’s en milieubelasting ook dan nog in belangrijke mate zullen worden bepaald door het aantal vliegbewegingen. Naar de mening van de Raad betekent dit dat in geval van blijvende groei van het luchtverkeer naar en van Schiphol het stellen van bepaalde grenzen daaraan op een zeker moment onontkoombaar zal worden wil men aan het wettelijk vastgelegde stand-still beginsel voldoen.
Daarom zal zeker moeten zijn dat het voorziene stelsel het daarvoor benodigde instrumentarium kan bieden en dat het stelsel zal kunnen worden gehandhaafd. Het creëren van een zorgplicht voor de exploitant, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen (artikel 7.3.1.4) is op zichzelf aanbevelenswaardig maar niet voldoende. Indien deze zorgplicht tekortschiet, geldt kennelijk als ultimum remedium de bevoegdheid van de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat om maatregelen te nemen op basis van het luchthavenverkeersbesluit (artikel 7.3.1.8), maar ook daarmee wordt te weinig inzicht geboden in de concrete mogelijkheden. Gelet op de maatschappelijke discussie rondom Schiphol acht het college het van groot belang dat in de memorie van toelichting op dit punt klare wijn wordt geschonken. De mededeling dat met de nieuwe bevoegdheid maatwerk kan worden geleverd op een wijze die thans op grond van de Luchtvaartwet niet mogelijk is suggereert veel maar zegt weinig.
3. Handhaving
a. Blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 3.2, De handhaving van het luchthavenverkeerbesluit) ligt in het wetsvoorstel de nadruk op bestuursrechtelijke handhaving. Zo zou strafrechtelijke handhaving in geval van bijvoorbeeld vliegen buiten de route in de praktijk buitengewoon lastig zijn.
De Raad meent niettemin dat in de memorie van toelichting in ieder geval meer aandacht besteed zou moeten worden aan de strafrechtelijke handhaving en de verhouding tussen beide vormen van handhaving.
b. Aan het slot van de toelichting op de artikelen 11.2.2, 11.2.4, 11.2.5 en 11.2.6 wordt medegedeeld dat in die artikelen wordt voorzien in de meest noodzakelijke bepalingen omtrent het opleggen en invorderen van de boete, zolang er nog geen algemene regeling van de bestuurlijke boete in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is ingevoerd. Naar het oordeel van de Raad zal de regeling van de bestuurlijke boete volledig dienen te zijn. Gelet daarop wordt gewezen op het ontbreken van bepalingen betreffende:
- het voorkomen van cumulatie van punitieve sancties (vergelijk artikel 5.4.1.4 voorontwerp vierde tranche Awb (Awb IV);
- het voorkomen van samenloop met strafrechtelijke vervolging (artikel 5.4.1.5 Awb IV);
- het uitsluiten van mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan degene die van de overtreding een rapport of procesverbaal heeft opgemaakt (artikel 5.4.2.6 Awb IV).
De regeling van de bestuurlijke boete zal moeten worden aangevuld.
4. Informatievoorziening
a. Paragraaf 7.5.1 van het wetsvoorstel bevat regels met betrekking tot het registreren van het veiligheidsrisico en de milieubelasting. Op grond van artikel 7.5.1.1 draagt de exploitant van de luchthaven zorg voor het registreren van de veiligheids- en milieubelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer. Hij verricht de metingen en berekeningen die voor die registratie noodzakelijk zijn. In paragraaf 3.4 "Informatievoorziening" van de memorie van toelichting staat dat overeenkomstig de nieuwe rolverdeling tussen overheid en luchtvaartsector - en zoals dat ook gebruikelijk is bij andere grootschalige industriële activiteiten - het de sector is die moet laten zien dat de gestelde grenswaarden niet worden overschreden. Op zichzelf is het juist dat er thans - bijvoorbeeld in het milieurecht - een ontwikkeling gaande is die de verantwoordelijkheid voor de naleving van regels in belangrijke mate bij de bedrijven legt. Anderzijds blijft het toezicht op de naleving en de handhaving in geval van niet-naleving in eerste instantie een taak voor de overheid. Ook het verrichten van controle-activiteiten, zoals het verrichten van metingen, behoort in de regel tot die taak. De Raad gaat in ieder geval uit van een adequate controle op meetpunten en technieken om te kunnen beoordelen of aan de te stellen normen wordt voldaan. Het college beveelt aan nader uiteen te zetten of, en zo ja in welke mate, is voorzien in dergelijke controle-activiteiten van overheidswege.
b. Artikel 7.5.2.3 verplicht de inspecteur-generaal de op grond van artikel 7.5.1.1 geregistreerde gegevens openbaar te maken. Artikel 3:42 Awb wordt van overeenkomstige toepassing verklaard. Blijkens de memorie van toelichting heeft deze verwijzing uitsluitend betrekking op de wijze van openbaarmaking, bijvoorbeeld in publicatiebladen of nieuwsbladen. De verklaring dat artikel 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing is - dit artikel heeft betrekking op de bekendmaking van besluiten - houdt het risico in dat het standpunt postvat dat de openbaarmaking van gegevens ook een besluit is. Dat is niet het geval. Bedoeld misverstand kan makkelijk voorkomen worden door de mogelijke wijzen van publicatie in artikel 7.5.2.3 zelf op te nemen in plaats van artikel 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren.
De Raad adviseert artikel 7.5.2.3 aldus te wijzigen.
5. Rechtsbescherming
a. Ingevolge het tweede lid van artikel 7.7.1 dient de Afdeling bestuursrechtspraak ten aanzien van het luchthavenindelingbesluit te beslissen binnen twaalf maanden na ontvangst van een verweerschrift. Op grond van het derde lid geldt in geval van een beroep tegen het luchthavenverkeerbesluit een beslistermijn van zes maanden. De keuze voor deze termijnen en het verschil tussen beide wordt in de memorie van toelichting niet gerechtvaardigd. Ook de vraag of deze termijnen wel reëel zijn wordt niet beantwoord. Daarover is gerede twijfel mogelijk. Evenmin wordt enige indicatie gegeven omtrent de bijzondere omstandigheden die voor de Afdeling aanleiding kunnen en mogen zijn voor verlenging van de termijn. De Raad adviseert in de toelichting aan deze punten aandacht te besteden. In dit verband wijst de Raad nog op artikel VIII van het wetsvoorstel dat een overgangsregeling kent ten aanzien van de beslistermijn met betrekking tot de behandeling van het beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit. Deze termijn bedraagt twaalf maanden. Echter uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat het nu juist de bedoeling is om de termijn wat de behandeling van het beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit betreft te beperken tot zes maanden. Ervan uitgaande dat zulks inderdaad de bedoeling is, dan dienen de toelichting en de tekst van het desbetreffende artikel met elkaar in overeenstemming te worden gebracht, in die zin dat in artikel VIII een termijn van zes maanden wordt gesteld.
b. De door de inspecteur-generaal op grond van artikel 7.3.1.8 voor te schrijven maatregelen moeten worden gezien als een besluit in de zin van de Awb. Op grond van de Awb staat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep bij de rechtbank open, tenzij een bijzondere regeling is getroffen. In verband met de samenhang met het luchthavenverkeerbesluit en aangezien ten aanzien van dit besluit en het luchthavenindelingbesluit voor rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is gekozen, ligt het voor de hand ten aanzien van bedoelde besluiten van de inspecteur-generaal voor dezelfde wijze van rechtsbescherming te kiezen. Het college adviseert hierin te voorzien.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 september 2000, no.W09.00.0245/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- De term "of andere geluidsgevoelige gebouwen" in artikel 7.2.1.4, derde lid, dient gedefinieerd te worden.
- Artikel 7.3.1.3, zesde lid, dient vernummerd te worden tot artikel 7.3.1.3, vijfde lid, onderdeel c.
- Het zevende en achtste lid van artikel 7.3.1.3 dienen te worden vernummerd tot onderscheidenlijk het zesde en zevende lid.
- In artikel 7.5.1.1 "het veiligheids- en milieubelasting" vervangen door: de veiligheids- en milieubelasting.
- In artikel 7.5.2.1, derde lid, "bedoel" vervangen door: bedoeld.
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 januari 2001
1. Algemeen
De opmerkingen van de Raad over de voor het wetsvoorstel gekozen systematiek zijn voor ons aanleiding geweest om ons nader op die systematiek te bezinnen. De in het voorstel neergelegde combinatie van formele wetgeving en handhaving van delen van de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving 1995 komt voort uit de stand van de besluitvorming met betrekking tot de aanleg en het gebruik van de nieuwe vijfde baan op Schiphol. Met de PKB is de grondslag gelegd voor de aanleg van die baan, maar tevens zijn in die PKB bepalingen te vinden die van belang zijn voor het gebruik ervan. In de nota Toekomst van de nationale luchthaven (Tnl-nota) van december 1999 is een nieuw regime met betrekking tot milieu en externe veiligheid voor het gebruik van het vijfbanenstelsel beschreven. Dat regime verdraagt zich op een aantal wezenlijke punten niet met de inhoud van de PKB. Het wetsvoorstel is geformuleerd met als oogmerk tijdig vóór 2003 - uitsluitend voor de luchthaven Schiphol - een op deze stand van zaken aansluitende regeling te treffen.
Die heeft aldus inderdaad een tweeslachtig karakter gekregen.
Ook wij vinden het niet wenselijk het onderwerp Schiphol nog meer beladen te doen zijn dan het reeds is. Een heldere keuze in de wetgeving, niet alleen inhoudelijk maar ook qua systematiek, is in dat verband zeker van belang. Zo’n heldere keuze kan worden gedaan door op de voet van het advies van de Raad onder intrekking van de PKB bij formele wet een geheel nieuwe regeling voor de luchthaven Schiphol tot stand te brengen. De in het wetsvoorstel reeds ingezette lijn die een gedeeltelijke intrekking van de PKB inhield, wordt aldus consequent doorgetrokken onder vermijding van de door de Raad gesignaleerde nadelen van onoverzichtelijkheid en mogelijke complicaties. Het andere door de Raad genoemde alternatief, de gebruikelijke weg van wijziging van de PKB, kan alleen al vanwege de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking komen om tijdig vóór 2003 een nieuw wettelijk stelsel voor Schiphol tot stand te brengen.
Door het intrekken van de PKB komt ook een aantal daarin opgenomen elementen die nog actuele betekenis hebben, te vervallen. Voor deze elementen dient een adequate vervangende voorziening getroffen te worden.
In de toelichting op artikel VI is aangegeven op welke wijze dat kan gebeuren.
Tegen de achtergrond van de aangegeven keuze kan over enkele door de Raad ter toelichting vermelde punten het volgende worden opgemerkt.
a. Zoals vermeld komt de weg van aanpassing van de PKB al om reden van de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking. Het volgen van de weg van artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening zou overigens niet wegnemen dat daarnaast ook nog formele wetgeving nodig zou zijn om uitvoering te geven aan de voor Schiphol in de Tnl-nota neergelegde voornemens inzake het milieu en de externe veiligheid.
b. Met aanpassing van alleen de normering voor geluidbelasting en externe veiligheid kan niet een nieuw stelsel zoals beschreven in de Tnl-nota tot stand worden gebracht. Het is niet de bedoeling voor Schiphol een speciaal stelsel tot stand te brengen dat zou moeten gelden naast het voor alle (andere) luchthavens geldende stelsel. Zoals in paragraaf 1.4 van de gewijzigde memorie van toelichting wordt uiteengezet is er wel grond om het nieuwe stelsel in eerste instantie alleen voor Schiphol wettelijk vorm te geven.
c. Nu zal worden voorgesteld de PKB in te trekken, kan reeds om die reden de door de Raad bekritiseerde zin uit artikel 8.4 (oud 7.2.1.1) worden geschrapt.(zie noot 1)
d. Met het voorstel tot intrekking van de PKB is wijziging van die PKB niet meer aan de orde.
e. Op de verhouding tussen het onderhavige wetsvoorstel en het voorstel waarover de Raad op 6 april 1999 advies heeft uitgebracht, wordt ingegaan in paragraaf 1.4 van de gewijzigde memorie van toelichting. Daar komt, zoals hierboven al vermeld, ook de vraag aan de orde of het hier gaat om een systeem alleen voor Schiphol.
2. Het stand-still beginsel
Wij onderschrijven de mening van de Raad dat ingeval van blijvende groei van het luchtverkeer naar en van Schiphol het stellen van bepaalde grenzen daaraan op een zeker moment onontkoombaar zal worden wil men aan het wettelijk vastgelegde stand-still beginsel voldoen. Dit betekent overigens niet dat deze begrenzing ook in aantallen vliegtuigbewegingen dient te worden uitgedrukt. Gelet op het achterliggende doel ligt het veeleer voor de hand om, zoals in het wetsvoorstel voorzien, hiervoor normen met betrekking tot de relevante milieu- en veiligheidsparameters te hanteren. Die normen impliceren bij een gegeven stand van de luchtvaarttechniek ook een begrenzing van het aantal vliegtuigbewegingen. Het is de luchtvaartsector zelf die zich door verbeteringen in techniek of operationele handelwijze, zonder extra druk te leggen op milieu of veiligheid, ruimte kan verschaffen voor meer vliegtuigbewegingen.
Inderdaad zal het nieuwe stelsel met het oog op de inachtneming van het stand-still beginsel, een handhavingsinstrumentarium moeten bieden dat effectief kan worden toegepast. Daarnaast, zo zouden wij willen opmerken, is ook de daadwerkelijke bereidheid van de met de handhaving belaste instantie, in casu de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, om dit instrumentarium te benutten van het grootste belang. Daarmee zal in voorkomend geval aangetoond moeten worden dat het stelsel niet alleen op papier waarborgen biedt. Conform de aanbeveling van de Raad wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan op de concrete mogelijkheden tot handhaving binnen het nieuwe wettelijke kader (zie onder meer paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de memorie).
3. Handhaving
a. Aan de memorie van toelichting is een passage toegevoegd waarin uiteengezet wordt waarom naast de voorziene bestuursrechtelijke handhaving geen behoefte bestaat aan strafrechtelijke handhaving.
b. De regeling van de bestuurlijke boete is aangevuld op de wijze als door de Raad aanbevolen. Omdat geen strafrechtelijke handhaving zal plaatsvinden bestaat evenwel geen behoefte aan een bepaling analoog aan artikel 5.4.1.5 voorontwerp vierde tranche Awb.
4. Informatievoorziening
a. De aanbeveling van de Raad om nader in te gaan op de controleactiviteiten van overheidswege ter zake van het meten en registreren door de exploitant van de luchthaven is overgenomen. In paragraaf 3.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt nu uitvoeriger aangegeven hoe de betrouwbaarheid van de betrokken gegevens door de overheid gewaarborgd zal worden.
b. Artikel 8.30 (oud 7.5.2.3) is aangepast conform de aanbeveling van de Raad.
5. Rechtsbescherming
a. In paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de memorie is uiteengezet dat voor de lengte van de afhandelingstermijn ten aanzien van beroep tegen het luchthavenindelingbesluit is aangesloten bij de overeenkomstige termijn in de Tracéwet ten aanzien van beroep tegen het tracébesluit. Aan die paragraaf van de memorie is ook een passage toegevoegd omtrent de door de Raad bedoelde bijzondere omstandigheden. In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de memorie is beschreven dat voor de afhandelingstermijn bij beroep tegen het luchthavenverkeerbesluit ook is aangesloten bij de Tracéwet, maar nu bij de afhandelingstermijn in die wet ten aanzien van de in artikel 20, tweede lid, van die wet bedoelde besluiten. Als antwoord op de vraag of deze termijnen reëel zijn, kan er op gewezen worden dat de wetgever recentelijk, bij de wijziging van de Tracéwet, voor in dit verband overeenkomstige besluiten, ook deze termijnen heeft gehanteerd. De tekst van artikel XIV (oud VIII) is aangepast teneinde de door de Raad opgemerkte afwijking van de in de memorie van toelichting tot uitdrukking gebrachte bedoeling op te heffen.
b. De aanbeveling van de Raad om tegen maatregelen van de inspecteurgeneraal op grond van artikel 8.20 (oud 7.3.1.8) rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open te stellen is opgevolgd. Artikel 8.34 (oud 7.7.1) is in die zin aangepast.
6. Redactionele kanttekeningen
De in de bijlage bij het advies opgenomen redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
7. Overige wijzigingen in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting Naast de hiervoor beschreven wijzigingen naar aanleiding van het advies van de Raad is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.
Deze wijzigingen zijn hierna kort samengevat.
a. De considerans is aangevuld met een zinsnede betreffende de «duurzame balans tussen het gebruik van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu».
b. Het in de Wet luchtvaart in te voegen hoofdstuk over Schiphol is vernummerd tot hoofdstuk 8, om ruimte te scheppen voor een later in te voegen hoofdstuk 7 dat betrekking heeft op de overige luchthavens. Paragraaf 1.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting licht dit nader toe.
c. De wetsbepalingen omtrent de luchtverkeerwegen zijn meer toegesneden op de situatie dat nog niet alle luchthavenluchtverkeer van die wegen gebruik maakt. In dit verband zijn de definitiebepaling van artikel 8.1, onderdeel e, en artikel 8.15 (oud 7.1.1 en 7.3.1.3) gewijzigd.
d. In verband met het intrekken van de PKB Schiphol en Omgeving (zie hieromtrent punt 1) zijn de overgangsbepalingen aangevuld met bepalingen over externe veiligheid (artikel X) en luchtverontreiniging (artikel XII). Bovendien is een overgangsbepaling omtrent de minimale omvang van het beperkingengebied opgenomen (artikel IX). De overgangsbepalingen IX tot en met XII stellen daarmee de nodige randvoorwaarden aan een gelijkwaardige overgang van de PKB naar het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit. Voor latere wijzigingen van de eerste besluiten geldt het wettelijk minimum beschermingsniveau, zoals dat nu is vastgelegd in artikel 8.7, vierde lid (oud 7.2.1.4, vierde lid) en in artikel 8.15, zevende lid (oud 7.3.1.3, zevende lid). Het wettelijk minimum beschermingsniveau is nu niet meer gekoppeld aan het jaar 1990, maar is zodanig geformuleerd dat latere wijzigingen van de eerste besluiten gericht moeten zijn op een beschermingsniveau dat gemiddeld en per saldo gelijkwaardig of beter is.
e. Aan de in artikel 8.9, eerste en tweede lid, (oud 7.2.1.6, eerste en tweede lid) bedoelde vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zijn de vrijstellingen als bedoeld in artikel 17 van die wet toegevoegd.
f. Er is een grondslag opgenomen voor het vragen van een vergoeding voor het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 8.10 (oud 7.2.1.7).
g. Om het onderscheid te verhelderen tussen het (bredere) begrip «beschermingsniveau» enerzijds en het (smallere, maar harde) begrip «grenswaarden» anderzijds, zijn de artikelen 8.15, vierde lid, 8.16, 8.20 en 8.27 (oud 7.3.1.3, vierde lid, 7.3.1.4, 7.3.1.8 en 7.5.1.1) opnieuw geformuleerd.
h. Aan titel 8.3 (oud 7.3) is een bepaling toegevoegd, op grond waarvan de inspecteur-generaal onder bepaalde omstandigheden tijdelijk vrijstelling kan verlenen van een regel van het luchthavenverkeerbesluit of een in dat besluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt kan vervangen door een andere grenswaarde (artikel 8.21).
i. Artikel 7.3.2.3 (oud) is uit het wetsvoorstel geschrapt.
j. Aan artikel 8.24 (oud 7.4.1) is een lid toegevoegd dat aan de exploitant van de luchthaven de verplichting oplegt om bepaald militair luchtverkeer op de luchthaven toe te laten.
k. Aan titel 8.5 (oud 7.5) is een artikel toegevoegd wat er toe strekt dat ministeriële regelingen op grond van die titel worden vastgesteld door de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
l. Artikel 8.32 (oud 7.6.2) is zodanig gewijzigd dat een regeling inzake het treffen van geluidwerende voorzieningen nu ook buiten het beperkingengebied tot toepassing kan komen.
m. De regeling in de Luchtvaartwet van de geluidsheffing burgerluchtvaart (artikel 77 en volgende Luchtvaartwet), was in het wetsvoorstel slechts in beperkte zin van overeenkomstige toepassing verklaard op Schiphol. In het gewijzigde artikel I, onderdeel A, is de toepasselijkheid op Schiphol uitgebreid.
n. Artikel XI (oud VI), de overgangsbepaling ten aanzien van de geluidbelasting, is aangepast in verband met het advies van de Commissie deskundigen vliegtuiggeluid.
o. De hiervoor opgesomde wijzigingen zijn in de memorie van toelichting toegelicht.
p. Tot slot is op verschillende plaatsen de redactie van wet en toelichting verbeterd.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) Waar in dit nader rapport wordt verwezen naar artikelen die door artikel I van het onderhavige wetsvoorstel ingevoegd zijn in de Wet luchtvaart, wordt rechtstreeks naar het ingevoegde artikel verwezen. Dus een verwijzing naar artikel 8.4 staat voor: het door artikel I, onderdeel A, in de Wet luchtvaart ingevoegde artikel 8.4.