Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen en andere besluiten in verband met wijziging van Bijlage I van het Internationaal verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen en in verband met wederzijdse erkenning van technische voorschriften en typegoedkeuringen (aanwijzing Noordwest-Europese Wateren tot bijzonder gebied en harmonisatie van technische voorschriften).

Bij Kabinetsmissive van 16 december 1999, no.99.006107, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende wijziging van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen en andere besluiten in verband met wijziging van Bijlage I van het Internationaal verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen en in verband met wederzijdse erkenning van technische voorschriften en typegoedkeuringen (aanwijzing Noordwest-Europese Wateren tot bijzonder gebied en harmonisatie van technische voorschriften).

Inleiding
Onderhavig ontwerpbesluit strekt tot implementatie van wijzigingen van Bijlage I van het op 2 november 1973 te Londen totstandgekomen Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, zoals gewijzigd door het op 17 februari 1978 te Londen totstandgekomen Protocol van 1978 (hierna: het Marpol-verdrag) in het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen (hierna: het besluit). Kort gezegd hebben de wijzigingen van Bijlage I betrekking op de aanwijzing van de Noordzee en enkele aansluitende Noordwest-Europese wateren tot bijzonder gebied en de aanscherping van voorschriften betreffende olie-tankschepen. Voorts behelst het ontwerpbesluit de invoeging in het besluit van een bepaling strekkende tot de erkenning van gelijkwaardige technische voorschriften en typegoedkeuringen die zijn vastgesteld door of vanwege andere (lid)staten van de Europese Unie of van de overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte. Een gelijke bepaling wordt daarnaast ook ingevoegd in een drietal op de Wet voorkoming verontreiniging door schepen gebaseerde algemene maatregelen van bestuur. Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen.

1. De bepaling inzake de erkenning van technische voorschriften houdt in dat door of vanwege een andere (lid)staat vastgestelde technische normen of technische eisen die gelijkwaardig zijn aan de bij of krachtens de te wijzigen besluiten vastgestelde technische normen of technische eisen met die laatste normen of eisen worden gelijkgesteld (de artikelen I, onderdeel A, II, en III). Dezelfde constructie is gekozen voor typegoedkeuringen. Blijkens de nota van toelichting (paragraaf 1c) wordt deze regeling opgenomen met het oog op "het Europeesrechtelijke vereiste van geharmoniseerde toepassing van gelijkwaardige technische voorschriften en typegoedkeuringen". Onduidelijk is op welke verplichtingen van gemeenschapsrecht met die zinsnede wordt gedoeld. De bepalingen inzake het vrij verkeer van goederen en diensten brengen mee dat goederen die uit een andere lidstaat worden ingevoerd of het land binnenkomen en die voldoen aan de in de lidstaat van herkomst geldende eisen en normen, niet met toepassing van de eigen nationale regels van de lidstaat van binnenkomst mogen worden tegengehouden indien die andere eisen en normen gelijkwaardig zijn aan die welke gelden in die lidstaat van invoer. De formulering van de voorgestelde regeling gaat evenwel aanzienlijk verder. Zij behelst niet de toelating van goederen die voldoen aan elders geldende technische eisen, maar recipieert die eisen zelf in het Nederlandse recht. Zij stelt de gelijkwaardige technische eisen of typegoedkeuring van elders gelijk aan die welke ingevolge het besluit gelden. Dat kan onder omstandigheden inhouden dat bij de bouw van een schip in Nederland voor de Nederlandse markt de bouwer kan kiezen of hij de technische eisen of typegoedkeuring van een van de andere (lid)staten volgt of de Nederlandse eisen en keuring. Indien dit daadwerkelijk met de voorgestelde gelijkstelling wordt beoogd, ware in de toelichting nauwkeuriger de gemeenschapsrechtelijke grondslag van de regeling aan te geven.
Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de erkenningsregeling nader op haar grondslag te bezien. In het licht daarvan ware ofwel de bepaling nauwkeuriger te formuleren, zodat deze er slechts toe strekt te bepalen dat schepen van elders die voldoen aan de gelijkwaardige eisen van elders, geacht worden te voldoen aan het besluit, dan wel de toelichting te preciseren ten aanzien van de grondslag van de verplichting.

2. Met betrekking tot de invoeging van de voorgestelde regeling van erkenning ware voorts in de toelichting nader in te gaan op de vraag in hoeverre deze zich verdraagt met een zorgvuldige uitvoering van het Marpol-verdrag. Dat verdrag bevat, ook na de onderhavige wijzigingen, nauwkeurige eisen teneinde deze onderling gelijk te maken. Een bepaling ingevolge welke daarnaast ook producten worden toegelaten die voldoen aan andere zij het gelijkwaardige eisen lijkt daarmee op gespannen voet te staan. Indien de uitvoering van het Marpol-verdrag er echter toe zou verplichten om schepen uit andere (lid)staten te weren in strijd met de regels inzake het vrij verkeer, dan zal bezien moeten worden of de verplichtingen van dit verdrag nog wel door de (lid)staten afzonderlijk kunnen worden uitgevoerd of door de gemeenschap.
De Raad adviseert in de toelichting op beide vragen in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Bij de omzetting van voorschrift 25A, derde lid, van Bijlage I van het Marpol-verdrag in het in het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen toe te voegen artikel 25a (artikel, onderdeel E) heeft de Raad de volgende kanttekeningen.

a. Ingevolge het voorschrift 25A, derde lid, onder b, kan voor combinatietankschepen worden voldaan aan de gestelde eisen door eenvoudige aanvullende operationele procedures die schriftelijk aan de kapitein ter hand zijn gesteld en die door de bevoegde autoriteit zijn goedgekeurd. In het voorliggende besluit wordt dit vertaald in de eis dat de procedures zijn goedgekeurd door het Hoofd van de Scheepvaartinspectie. Voor Nederlandse schepen is dat juist, maar niet voor schepen die van elders komen en voor welke deze procedures zijn goedgekeurd door de elders bevoegde autoriteit. Toepassing van deze bepaling vergt een erkenning van de elders afgegeven goedkeuring. Zij is immers van toepassing op alle schepen die binnen de Nederlandse rechtsmacht komen en niet alleen op Nederlandse schepen.

b. In de voorgestelde bepaling ware verder te verduidelijken of de vervolgens in het derde lid, onder b, aanhef en onder 2 tot en met 8, gestelde eisen het karakter hebben van een instructie aan de bevoegde autoriteit bij het afgeven van de goedkeuring of dat zij zelfstandige betekenis hebben naast die goedkeuring.

4. Ingevolge het voorgestelde artikel 25a, eerste lid, is deze bepaling van toepassing op schepen waarvoor het bouwcontract na 1 februari 1999 is gesloten dan wel de kiel is gelegd na 1 augustus 1999. Dat houdt in dat de gestelde belastende eisen terugwerkende kracht zullen hebben. Dit komt voort uit het feit dat de onderhavige wijzigingen van het Marpol-verdrag volgens de procedure van artikel 16, tweede lid, onderdelen f, (iii) en g, (ii) (ook) door Nederland zijn aanvaard op 1 augustus 1998 en vervolgens in werking zijn getreden op 1 februari 1999 (Tractatenblad van 1999, nr.167, bladzijde 3). Gelet hierop zal in de toelichting moeten worden aangegeven waarom de tijdsduur van de terugwerkende kracht van de betreffende eisen niet door eerdere vaststelling van een wijzigingsbesluit had kunnen worden beperkt. Daarnaast adviseert de Raad uitsluitsel te geven over de vraag of deze implementatie van voorschriften met terugwerkende kracht economische gevolgen voor het betrokken bedrijfsleven zal hebben.

5. Blijkens de mededelingen van de Minister van Buitenlandse Zaken in het Tractatenblad van 1999, nr.167, bladzijde 3, gelden de onderhavige wijzigingen van bijlage I van het Marpol-verdrag voor het gehele Koninkrijk. Gelet hierop verdient het aanbeveling dat in de nota van toelichting wordt uiteengezet op welke wijze omzetting van deze wijzigingen van het Marpol-verdrag in de wet- of regelgeving van de Nederlandse Antillen en Aruba heeft plaatsgevonden dan wel zal plaatsvinden en op welke wijze overeenstemming wordt bevorderd.

6. De onderhavige wijzigingen van het Marpol-verdrag waaraan uitvoering wordt gegeven zijn van dien aard dat ook de lettertekens en typografie juridische betekenis kunnen hebben. Bij de omzetting daarvan dient dan ook de grootst mogelijke zorgvuldigheid betracht te worden. De typografie van de voorgestelde bepaling is echter op een groot aantal punten onzorgvuldig of incorrect. Dit heeft onder meer tot gevolg dat voorzover de Noordzee ingevolge het voorgestelde besluit nog op deze aarde ligt, zij in ieder geval niet meer ligt waar we al eeuwen gewend zijn haar aan te treffen.

7. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 10 februari 2000, no.W09.99.0616/V, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- Overeenkomstig de Nederlandse vertaling van de wijziging van het Marpol-Verdrag het kopje "Intacte stabiliteit" boven artikel 25a van het Besluit voorkoming verontreiniging door schepen vervangen door: Stabiliteit in onbeschadigde toestand. Diezelfde wijziging aanbrengen in het kopje boven onderdeel b van de toelichting onder algemeen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 februari 2002

1. Naar de mening van ondergetekende kan niet ontkend worden, dat de formulering van deze erkenningsbepalingen ruimte voor die uitleg laat. Dit is niet beoogd noch gewenst. De opmerking van de Raad is aanleiding geweest om zowel de formulering voor de erkenning van buitenlandse voorschriften en certificaten en typegoedkeuringen als, meer fundamenteel, de relevantie en de noodzaak van een erkenningsbepaling nader te bekijken.
Algemeen uitgangspunt in de Europese Unie (EU) is, dat het verkeer van personen, diensten en goederen vrij moet zijn en dat de lidstaten in beginsel dus geen maatregelen mogen nemen die direct of indirect de vrije handel (kunnen) belemmeren. Dit betekent onder meer, zo merkt de Raad terecht op, dat in enige lidstaat rechtmatig (met inachtneming van de daar geldende, met de "binnenlandse" eisen vergelijkbare, eisen) geproduceerde en op de markt gebrachte producten en dergelijke niet geweerd zullen worden op de grond dat die producten niet voldoen aan de in die lidstaat aan dergelijke producten gestelde eisen. Dit blijkt onder meer uit resolutie 2000/C 141/02 van 28 oktober 1999 (Pb. C 141/5) van de Raad van de Europese Unie waarin hij de lidstaten oproept "passende maatregelen te blijven uitwerken, om de economische actoren en de burgers te voorzien van een effectief kader van wederzijdse erkenning", daarbij het opnemen van "passende bepalingen inzake wederzijdse erkenning in de relevante wetgeving" als voorbeeld noemend.
De Nederlandse technische voorschriften ten aanzien van schepen en hun uitrusting in onder meer de besluiten in het kader van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (hierna: Wvvs) zijn inhoudelijk (vrijwel) geheel van internationale oorsprong, namelijk vastgesteld door de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), in dit geval in het bijzonder door de onder de IMO ressorterende Maritieme Milieucommissie (MEPC). Aangezien alle lidstaten van de EU lid van de IMO zijn, zijn materieel gezien alle IMO-onderscheidenlijk MEPC-bepalingen, na implementatie ervan in de nationale wetgeving, gelijkelijk van toepassing in alle lidstaten. Als een schip in een andere EU-lidstaat gebouwd wordt, moet het aan dezelfde IMO- respectievelijk MEPC-voorschriften voldoen als wanneer het in Nederland gebouwd zou worden. Het in EU-kader nagestreefde vrije verkeer zou alleen dan beperkt worden als de nationale voorschriften, in dit geval de Wvvs en de uitvoeringsbesluiten, strenger zouden zijn dan of in strijd zouden komen met de in andere landen ter zake geldende voorschriften. In het kader van de Wvvs doet zich dat niet voor.
Indien de eigenaar of de rompbevrachter van een buitenlands schip, waarvan de vlaggenstaat EU-lidstaat is die ten behoeve van het schip de nodige certificaten afgegeven heeft, dat schip naar Nederland wil "omvlaggen", moet hij over Nederlandse certificaten beschikken. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening (EEG) nr.613/91 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 maart 1991 betreffende overdracht van schepen tussen nationale registers binnen de Gemeenschap (PbEG L 068) moet de "lidstaat van ontvangst" certificaten (zowel veiligheids- als milieucertificaten) onder dezelfde voorwaarden afgeven. Bij om- of invlagging van een dergelijk schip worden de certificaten van die lidstaat in Nederland derhalve in materiële zin "erkend" en als het ware "automatisch" geruild voor Nederlandse. Formele of materiële erkenning van buitenlandse certificaten buiten het geval van invlagging is zinledig, omdat, zoals gezegd, de Wvvs alleen certificaten voorschrijft voor Nederlandse schepen.
De conclusie van het vorenstaande is, dat het bij nader inzien niet zinvol is, en dat er ook anderszins geen noodzaak bestaat, in het kader van de Wvvs een bepaling op te nemen strekkende tot erkenning van buitenlandse Marpol-certificaten. Het onderhavige ontwerp-besluit en de nota van toelichting zijn in die zin aangepast.

2. Gelet op de conclusie van punt 1 behoeven deze opmerkingen geen reactie meer.

3a. In voorschrift 25A van Bijlage I van het Marpol-verdrag, in het onderhavige besluit opgenomen in het nieuwe artikel 25a, zevende lid, onder 1°, is het hoofd van de Scheepvaartinspectie aangemerkt als de instantie die bevoegd is tot goedkeuring van de daar bedoelde procedures. De bemoeienis van voornoemd hoofd strekt zich in dezen dan ook, zoals de Raad opmerkt, slechts tot Nederlandse schepen uit. Echter, de Wvvs is, met uitzondering van het lozingsverbod van artikel 5 van die wet, niet van toepassing op buitenlandse schepen varend in Nederlandse (territoriale en andere) wateren. Op die schepen zijn de technische voorschriften met betrekking tot de bouw, de uitrusting, typekeuring en dergelijke van de vlaggenstaat van toepassing. Goedkeuring van bedoelde procedures als bovenbedoeld door een instantie in die staat is een onderdeel en een vorm van uitvoering van die wetgeving ten aanzien van een bepaald schip. Het is dan ook bij nader inzien niet zinvol, en er bestaat ook anderszins geen noodzaak, in of krachtens de Wvvs een erkenning van een buitenlands wettelijk vereiste van goedkeuring van procedures als boven bedoeld door een daartoe bevoegde instantie op te nemen. Het onderhavige ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn in die zin aangepast.

3b. Gelet op de conclusie van punt 3a behoeft deze opmerking geen reactie meer.

4. Artikel 25a, eerste lid, bepaalt, in overeenstemming met de eerder genoemde wijziging van artikel 25A van Bijlage I van het Marpol-verdrag, dat dat artikel van toepassing is op olietankschepen met een draagvermogen van 5000 tonmassa of meer, vanaf 1 februari 1999, 1 augustus 1999 of 1 februari 2002 (zulks afhankelijk van een aantal omstandigheden genoemd in dat lid). Op 1 februari 1999 is de meer genoemde wijziging van Bijlage I van het Marpol-verdrag voor Nederland in werking getreden. Dit betekent dat, zoals de Raad opmerkt, de gestelde eisen terugwerkende kracht zullen hebben.

De totstandkoming van het ontwerpbesluit heeft onbedoeld een langere tijd in beslag genomen dan aanvankelijk was voorzien, met als gevolg een langere tijdsduur van die terugwerkende kracht. Evenwel is de scheepvaartwereld in het algemeen en de olietankvaart en de olietankerbouw in het bijzonder zeer internationaal gericht en worden in de praktijk - mede ingegeven door het toezicht op de naleving van IMO- en andere internationale voorschriften in havens over de hele wereld - nieuwe internationale voorschriften in het algemeen meteen toegepast. Er zijn geen gevallen bekend van negatieve economische gevolgen van de terugwerkende kracht.

5. De onderhavige wijzigingen van Bijlage I van het Marpol-verdrag gelden voor het gehele Koninkrijk. Voor de implementatie in de Nederlandse Antillen en Aruba is geen wijziging van de daar geldende landsverordeningen Voorkoming Verontreiniging door schepen nodig, aangezien in deze verordeningen dynamisch naar het Marpol-verdrag en zijn Bijlagen wordt verwezen.

6. Door het eenvoudig herstellen van een tekstverwerkingssysteemfout - welker resultaat de Raad als typografische onjuistheid aanduidt - ter zake van de voorgestelde tekst van onderdeel h van het eerste lid van artikel 10 van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen (onderdeel B van artikel I van het onderhavige besluit) moge 's Raads vrees, dat de Noordzee niet meer lijkt te zullen liggen waar hij al eeuwen gewend is haar aan te treffen, genoegzaam weggenomen zijn.

7. Aan de redactionele opmerking van de Raad is gevolg gegeven.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt nog enkele andere redactionele verbeteringen in de tekst van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting aan te brengen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat