Adviesaanvraag inzake twee amendementen op het voorstel van wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet).
- Kenmerk
- W10.00.0327/II
- Datum advies
- 19 september 2000
- Vindplaats
- Parlando (website Tweede Kamer), niet-dossierstuk 2000-2001, ez00000404, Tweede Kamer
- Economische Zaken en Klimaat
- Onverplicht advies
Volledige tekst
Adviesaanvraag inzake twee amendementen op het voorstel van wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet).
Bij Kabinetsmissive van 28 juli 2000, no.00.004463, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een adviesaanvraag inzake twee amendementen op het voorstel van wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet).
Tijdens de behandeling van het voorstel van wet, houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet)(zie noot 1) zijn verschillende amendementen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend en aanvaard. Twee daarvan worden thans ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. De amendementen beogen de artikelen 6:236 en 6:237 van het Burgerlijk Wetboek (BW) van toepassing te verklaren op de overeenkomsten tussen de Gasunie en de afnemers (amendement 44)(zie noot 2) en op overeenkomsten tussen een netbeheerder en de afnemers (amendement 89). Dit laatste amendement heeft betrekking op de artikelen in de Gaswet die de Elektriciteitswet 1998 zullen wijzigen. De overige onderdelen van de amendementen zijn hier niet van belang omdat, zoals ook in de adviesaanvraag staat, de discussie zich toespitste op de vraag of het wenselijk is de artikelen 6:236 en 6:237 BW van toepassing te verklaren. Hierna zal daarom slechts op deze vraag worden ingegaan.
De artikelen 6:236 en 6:237 BW hebben betrekking op de algemene voorwaarden die gehanteerd worden in overeenkomsten tussen een gebruiker en een wederpartij, natuurlijk persoon, die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf. In artikel 6:236 BW wordt een opsomming gegeven van de voorwaarden die als onredelijk bezwarend worden aangemerkt. Deze zogenaamde zwarte lijst wordt in artikel 6:237 BW gevolgd door een grijze lijst. Deze lijst bevat voorwaarden die vermoed worden onredelijk bezwarend te zijn.
Als argument voor het toepasselijk maken van de genoemde bepalingen wordt aangevoerd dat de Gasunie en een netbeheerder monopolisten zijn en dat de afnemers zich als gevolg hiervan in een vergelijkbare positie bevinden als consumenten. Als de consument in een dergelijk geval beschermd moet worden, zo redeneren de indieners, dan zou een bedrijf in een gelijksoortige situatie eveneens bescherming verdienen. De Raad heeft begrip voor de bedoeling die de indieners van de onderhavige amendementen voor ogen stond. Zoals hierna uiteengezet zal worden, is de Raad evenwel van oordeel dat hiermee wordt voorbijgegaan aan de systematiek van het BW en de bedoeling van de wetgever.
1. De Algemene voorwaarden in het BW
Het toezicht op het hanteren van algemene voorwaarden was vroeger alleen een taak van de rechter. Bij de invoering van het nieuw BW zijn nadere bepalingen daaromtrent in de wet opgenomen. Daartoe werd afdeling 6.5.3 (algemene voorwaarden) opgenomen. Afwijking van de in deze afdeling opgenomen regeling is niet toegelaten. (zie noot 3)
Artikel 6:233 BW bevat een algemene regeling omtrent algemene voorwaarden. Ingevolge deze bepaling is een beding in algemene voorwaarden vernietigbaar indien het beding onredelijk bezwarend geacht moet worden voor de wederpartij dan wel indien de wederpartij onvoldoende kennis heeft kunnen nemen van het beding. De bepaling is op alle obligatoire overeenkomsten van toepassing(zie noot 4) ongeacht of de wederpartij handelde in de uitoefening van beroep of bedrijf.
Ter bescherming van de consument heeft de wetgever in de artikelen 6:236 en 6:237 BW lijsten opgenomen van bedingen in algemene voorwaarden die voor natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van beroep of bedrijf als onredelijk bezwarend aangemerkt worden dan wel die vermoed worden onredelijk bezwarend te zijn. Een natuurlijke persoon die handelt in beroep of bedrijf en een rechtspersoon kan derhalve op deze bepalingen geen beroep doen. Aan deze komt echter wel de bescherming van artikel 6:233 BW toe.
Uitgesloten van de bescherming van artikel 6:233 BW zijn grote wederpartijen, dat wil zeggen rechtspersonen als bedoeld in artikel 2:360 BW die hun jaarrekening openbaar gemaakt hebben(zie noot 5) en bedrijven waar vijftig of meer personen werkzaam zijn.(zie noot 6) Voor deze wederpartijen geldt artikel 6:248, tweede lid, BW wel.(zie noot 7) Het motief voor deze uitsluiting is dat zij geen speciale bescherming tegen algemene voorwaarden behoeven. Zij kunnen immers onderhandelen over die voorwaarden. Het van toepassing verklaren van artikel 6:233 BW zou een te grote inbreuk vormen op hun contractvrijheid.
De lijsten opgenomen in de artikelen 6:236 en 6:237 BW kunnen wel een zekere reflexwerking hebben. Het is niet onmogelijk dat anderen dan natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van beroep of bedrijf, een beroep doen op het onredelijk bezwarende karakter van op deze lijsten vermelde bedingen. Dit werd ook bij de totstandkoming van afdeling 6.5.3 onderkend.(zie noot 8) Het moest in dat geval echter wel gaan om een kleine onderneming of een rechtspersoon die niet handelt in beroep of bedrijf. In de rechtspraak is de reflexwerking van de lijsten in die zin verder uitgewerkt.(zie noot 9)
Aangezien de afnemers in de Gaswet of de Elektriciteitsnet 2000 veelal grote wederpartijen zijn en zij in staat moeten worden geacht over de toepasselijke voorwaarden te onderhandelen, komen zij in elk geval niet in aanmerking voor gelijkschakeling met een consument. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de door de wetgever en in de jurisprudentie gehanteerde systematiek en van het BW en de motieven die tot deze systematiek hebben geleid.
2. De gevolgen van aanvaarding van het voorgestelde systeem
De voorgestelde amendementen beogen de afnemers van de Gasunie, respectievelijk van de netbeheerders in de elektriciteitsvoorziening, dezelfde bescherming te bieden als de artikelen 6:236 en 6:237 BW bieden aan consumenten. De Raad van State is van oordeel dat bij een beoordeling van de amendementen de volgende aspecten van belang zijn:
a. De wetgever heeft bij de invoering van de artikelen 6:236 en 6:237 BW gekozen voor een systeem waarbij de bescherming beperkt werd tot natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van bedrijf of beroep (consumenten). De in deze artikelen opgenomen bedingen die onredelijk bezwarend geacht worden, dan wel vermoed worden dat te zijn, in overeenkomsten met consumenten zijn dan ook, zoals blijkt uit de redactie en strekking van onderdelen ervan, niet geschreven voor overeenkomsten met commerciële wederpartijen.
b. De mogelijkheid voor grote commerciële wederpartijen om aanspraak te maken op deze artikelen is uitdrukkelijk bij de totstandkoming van de afdeling overwogen en verworpen. In de jurisprudentie wordt een aanspraak op reflexwerking van de artikelen 6:236 en 6:237 BW alleen erkend bij een contractpartij in een niet-commerciële hoedanigheid.
c. Artikel 6:233 BW is niet van toepassing op grote wederpartijen. Zij kunnen onderhandelen over de voorwaarden die van toepassing zijn op hun overeenkomsten. Het van toepassing verklaren van artikel 6:233 BW zou een inbreuk vormen op de contractvrijheid. d. De mogelijkheid bestaat dat de Gasunie, respectievelijk de netbeheerders, onredelijke voorwaarden stellen of niet willen onderhandelen. In deze situatie kan veelal artikel 6:248, tweede lid, BW, toepassing vinden. Bovendien zou een dergelijk handelen op grond van de Mededingingswet misbruik van een economische machtspositie kunnen opleveren. In dat geval heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit de bevoegdheid maatregelen te treffen.
3. Conclusie
Geconcludeerd moet daarom worden dat de amendementen zoals die zijn voorgesteld, een onwenselijke inbreuk maken op het gesloten stelsel van het BW. Een inbreuk die niet gerechtvaardigd kan worden door het feit dat de bedrijven in eenzelfde positie als consumenten verkeren. Daarmee is immers rekening gehouden bij het opstellen van het BW; evenmin kan in de rechtspraak een grond voor de amendementen worden gevonden. Voor eventuele geschillen biedt de Mededingingswet een oplossing.
Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen bezwaar.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juni 2001
De adviesaanvraag is bij de Raad van State aanhangig gemaakt naar aanleiding van het debat in de Eerste Kamer der Staten-Generaal over de artikelen 14, vierde en vijfde lid, van de Gaswet en 26a, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 (Handelingen I 1999/2000, blz.487, 1496 en 1508).
De Raad van State concludeert dat de bepalingen in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet een onwenselijke inbreuk maken op het gesloten stelsel van het Burgerlijk Wetboek (BW), welke inbreuk niet gerechtvaardigd kan worden door het feit dat de bedrijven in eenzelfde positie als consumenten zouden verkeren.
Ik onderschrijf de overwegingen en conclusies van de Raad geheel. Met de Raad van State ben ik van oordeel dat de desbetreffende bepalingen een onwenselijke inbreuk maken op de regeling van de algemene voorwaarden in het BW. Bovendien zijn de bepalingen ook niet nodig, gezien de mogelijkheden die afnemers, niet zijnde consumenten, hebben om te onderhandelen over algemene voorwaarden. Het is mij ook bekend dat de energiebedrijven een open overleg met consumentenorganisaties en organisaties van grootverbruikers nastreven over de algemene voorwaarden. De dreiging die artikel 6:248, tweede lid, BW en de Mededingingswet inhouden voor de Gasunie en voor netbeheerders indien zij onredelijke voorwaarden stellen of weigeren te onderhandelen over algemene voorwaarden, is wat dat betreft ruim voldoende om alle partijen aan te sporen een goede regeling te maken.
Derhalve zal ik niet voorstellen de artikelen 14, vierde en vijfde lid, van de Gaswet en 26a, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 in werking te laten treden. Bij een eerstvolgende gelegenheid zal ik voorstellen deze artikelleden te laten vervallen.
Ik moge U hierbij verzoeken mij te machtigen de adviesaanvrage, het advies van de Raad van State en het nader rapport aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Economische Zaken
(1) Kamerstukken II 1999/2000, 26 463.
(2) Later met andere amendementen opgenomen in amendement nr.63.
(3) Artikel 6:246 BW.
(4) Artikel 6:213 lid 1 BW.
(5) Artikel 6:235 lid 1, aanhef en onder a, BW.
(6) Artikel 6:235 lid 1, aanhef en onder b, BW.
(7) De bepaling luidt: Een tussen partijen als gevolg van de overeenkomst geldende regel is niet van toepassing, voorzover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn.
(8) Nota II Inv. Onder 1.
(9) Zie onder meer Hof ‘s-Hertogenbosch, 3 november 1997, NJ 1998/719 en rechtbank Dordrecht 12 juni 1996, A&V 1996.
Tijdens de behandeling van het voorstel van wet, houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet)(zie noot 1) zijn verschillende amendementen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend en aanvaard. Twee daarvan worden thans ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. De amendementen beogen de artikelen 6:236 en 6:237 van het Burgerlijk Wetboek (BW) van toepassing te verklaren op de overeenkomsten tussen de Gasunie en de afnemers (amendement 44)(zie noot 2) en op overeenkomsten tussen een netbeheerder en de afnemers (amendement 89). Dit laatste amendement heeft betrekking op de artikelen in de Gaswet die de Elektriciteitswet 1998 zullen wijzigen. De overige onderdelen van de amendementen zijn hier niet van belang omdat, zoals ook in de adviesaanvraag staat, de discussie zich toespitste op de vraag of het wenselijk is de artikelen 6:236 en 6:237 BW van toepassing te verklaren. Hierna zal daarom slechts op deze vraag worden ingegaan.
De artikelen 6:236 en 6:237 BW hebben betrekking op de algemene voorwaarden die gehanteerd worden in overeenkomsten tussen een gebruiker en een wederpartij, natuurlijk persoon, die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf. In artikel 6:236 BW wordt een opsomming gegeven van de voorwaarden die als onredelijk bezwarend worden aangemerkt. Deze zogenaamde zwarte lijst wordt in artikel 6:237 BW gevolgd door een grijze lijst. Deze lijst bevat voorwaarden die vermoed worden onredelijk bezwarend te zijn.
Als argument voor het toepasselijk maken van de genoemde bepalingen wordt aangevoerd dat de Gasunie en een netbeheerder monopolisten zijn en dat de afnemers zich als gevolg hiervan in een vergelijkbare positie bevinden als consumenten. Als de consument in een dergelijk geval beschermd moet worden, zo redeneren de indieners, dan zou een bedrijf in een gelijksoortige situatie eveneens bescherming verdienen. De Raad heeft begrip voor de bedoeling die de indieners van de onderhavige amendementen voor ogen stond. Zoals hierna uiteengezet zal worden, is de Raad evenwel van oordeel dat hiermee wordt voorbijgegaan aan de systematiek van het BW en de bedoeling van de wetgever.
1. De Algemene voorwaarden in het BW
Het toezicht op het hanteren van algemene voorwaarden was vroeger alleen een taak van de rechter. Bij de invoering van het nieuw BW zijn nadere bepalingen daaromtrent in de wet opgenomen. Daartoe werd afdeling 6.5.3 (algemene voorwaarden) opgenomen. Afwijking van de in deze afdeling opgenomen regeling is niet toegelaten. (zie noot 3)
Artikel 6:233 BW bevat een algemene regeling omtrent algemene voorwaarden. Ingevolge deze bepaling is een beding in algemene voorwaarden vernietigbaar indien het beding onredelijk bezwarend geacht moet worden voor de wederpartij dan wel indien de wederpartij onvoldoende kennis heeft kunnen nemen van het beding. De bepaling is op alle obligatoire overeenkomsten van toepassing(zie noot 4) ongeacht of de wederpartij handelde in de uitoefening van beroep of bedrijf.
Ter bescherming van de consument heeft de wetgever in de artikelen 6:236 en 6:237 BW lijsten opgenomen van bedingen in algemene voorwaarden die voor natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van beroep of bedrijf als onredelijk bezwarend aangemerkt worden dan wel die vermoed worden onredelijk bezwarend te zijn. Een natuurlijke persoon die handelt in beroep of bedrijf en een rechtspersoon kan derhalve op deze bepalingen geen beroep doen. Aan deze komt echter wel de bescherming van artikel 6:233 BW toe.
Uitgesloten van de bescherming van artikel 6:233 BW zijn grote wederpartijen, dat wil zeggen rechtspersonen als bedoeld in artikel 2:360 BW die hun jaarrekening openbaar gemaakt hebben(zie noot 5) en bedrijven waar vijftig of meer personen werkzaam zijn.(zie noot 6) Voor deze wederpartijen geldt artikel 6:248, tweede lid, BW wel.(zie noot 7) Het motief voor deze uitsluiting is dat zij geen speciale bescherming tegen algemene voorwaarden behoeven. Zij kunnen immers onderhandelen over die voorwaarden. Het van toepassing verklaren van artikel 6:233 BW zou een te grote inbreuk vormen op hun contractvrijheid.
De lijsten opgenomen in de artikelen 6:236 en 6:237 BW kunnen wel een zekere reflexwerking hebben. Het is niet onmogelijk dat anderen dan natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van beroep of bedrijf, een beroep doen op het onredelijk bezwarende karakter van op deze lijsten vermelde bedingen. Dit werd ook bij de totstandkoming van afdeling 6.5.3 onderkend.(zie noot 8) Het moest in dat geval echter wel gaan om een kleine onderneming of een rechtspersoon die niet handelt in beroep of bedrijf. In de rechtspraak is de reflexwerking van de lijsten in die zin verder uitgewerkt.(zie noot 9)
Aangezien de afnemers in de Gaswet of de Elektriciteitsnet 2000 veelal grote wederpartijen zijn en zij in staat moeten worden geacht over de toepasselijke voorwaarden te onderhandelen, komen zij in elk geval niet in aanmerking voor gelijkschakeling met een consument. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de door de wetgever en in de jurisprudentie gehanteerde systematiek en van het BW en de motieven die tot deze systematiek hebben geleid.
2. De gevolgen van aanvaarding van het voorgestelde systeem
De voorgestelde amendementen beogen de afnemers van de Gasunie, respectievelijk van de netbeheerders in de elektriciteitsvoorziening, dezelfde bescherming te bieden als de artikelen 6:236 en 6:237 BW bieden aan consumenten. De Raad van State is van oordeel dat bij een beoordeling van de amendementen de volgende aspecten van belang zijn:
a. De wetgever heeft bij de invoering van de artikelen 6:236 en 6:237 BW gekozen voor een systeem waarbij de bescherming beperkt werd tot natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van bedrijf of beroep (consumenten). De in deze artikelen opgenomen bedingen die onredelijk bezwarend geacht worden, dan wel vermoed worden dat te zijn, in overeenkomsten met consumenten zijn dan ook, zoals blijkt uit de redactie en strekking van onderdelen ervan, niet geschreven voor overeenkomsten met commerciële wederpartijen.
b. De mogelijkheid voor grote commerciële wederpartijen om aanspraak te maken op deze artikelen is uitdrukkelijk bij de totstandkoming van de afdeling overwogen en verworpen. In de jurisprudentie wordt een aanspraak op reflexwerking van de artikelen 6:236 en 6:237 BW alleen erkend bij een contractpartij in een niet-commerciële hoedanigheid.
c. Artikel 6:233 BW is niet van toepassing op grote wederpartijen. Zij kunnen onderhandelen over de voorwaarden die van toepassing zijn op hun overeenkomsten. Het van toepassing verklaren van artikel 6:233 BW zou een inbreuk vormen op de contractvrijheid. d. De mogelijkheid bestaat dat de Gasunie, respectievelijk de netbeheerders, onredelijke voorwaarden stellen of niet willen onderhandelen. In deze situatie kan veelal artikel 6:248, tweede lid, BW, toepassing vinden. Bovendien zou een dergelijk handelen op grond van de Mededingingswet misbruik van een economische machtspositie kunnen opleveren. In dat geval heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit de bevoegdheid maatregelen te treffen.
3. Conclusie
Geconcludeerd moet daarom worden dat de amendementen zoals die zijn voorgesteld, een onwenselijke inbreuk maken op het gesloten stelsel van het BW. Een inbreuk die niet gerechtvaardigd kan worden door het feit dat de bedrijven in eenzelfde positie als consumenten verkeren. Daarmee is immers rekening gehouden bij het opstellen van het BW; evenmin kan in de rechtspraak een grond voor de amendementen worden gevonden. Voor eventuele geschillen biedt de Mededingingswet een oplossing.
Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen bezwaar.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juni 2001
De adviesaanvraag is bij de Raad van State aanhangig gemaakt naar aanleiding van het debat in de Eerste Kamer der Staten-Generaal over de artikelen 14, vierde en vijfde lid, van de Gaswet en 26a, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 (Handelingen I 1999/2000, blz.487, 1496 en 1508).
De Raad van State concludeert dat de bepalingen in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet een onwenselijke inbreuk maken op het gesloten stelsel van het Burgerlijk Wetboek (BW), welke inbreuk niet gerechtvaardigd kan worden door het feit dat de bedrijven in eenzelfde positie als consumenten zouden verkeren.
Ik onderschrijf de overwegingen en conclusies van de Raad geheel. Met de Raad van State ben ik van oordeel dat de desbetreffende bepalingen een onwenselijke inbreuk maken op de regeling van de algemene voorwaarden in het BW. Bovendien zijn de bepalingen ook niet nodig, gezien de mogelijkheden die afnemers, niet zijnde consumenten, hebben om te onderhandelen over algemene voorwaarden. Het is mij ook bekend dat de energiebedrijven een open overleg met consumentenorganisaties en organisaties van grootverbruikers nastreven over de algemene voorwaarden. De dreiging die artikel 6:248, tweede lid, BW en de Mededingingswet inhouden voor de Gasunie en voor netbeheerders indien zij onredelijke voorwaarden stellen of weigeren te onderhandelen over algemene voorwaarden, is wat dat betreft ruim voldoende om alle partijen aan te sporen een goede regeling te maken.
Derhalve zal ik niet voorstellen de artikelen 14, vierde en vijfde lid, van de Gaswet en 26a, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 in werking te laten treden. Bij een eerstvolgende gelegenheid zal ik voorstellen deze artikelleden te laten vervallen.
Ik moge U hierbij verzoeken mij te machtigen de adviesaanvrage, het advies van de Raad van State en het nader rapport aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Economische Zaken
(1) Kamerstukken II 1999/2000, 26 463.
(2) Later met andere amendementen opgenomen in amendement nr.63.
(3) Artikel 6:246 BW.
(4) Artikel 6:213 lid 1 BW.
(5) Artikel 6:235 lid 1, aanhef en onder a, BW.
(6) Artikel 6:235 lid 1, aanhef en onder b, BW.
(7) De bepaling luidt: Een tussen partijen als gevolg van de overeenkomst geldende regel is niet van toepassing, voorzover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn.
(8) Nota II Inv. Onder 1.
(9) Zie onder meer Hof ‘s-Hertogenbosch, 3 november 1997, NJ 1998/719 en rechtbank Dordrecht 12 juni 1996, A&V 1996.