Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels inzake de verstrekking van subsidies aan provincies in het kader van de tender investeringsprogramma's provincies 2000 (Besluit tender investeringsprogramma's provincies 2000).

Bij Kabinetsmissive van 23 augustus 2000, no.00.004723, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels inzake de verstrekking van subsidies aan provincies in het kader van de tender investeringsprogramma's provincies 2000 (Besluit tender investeringsprogramma's provincies 2000).

Het ontwerpbesluit is de opvolger van het Besluit stimulering ruimte voor economische activiteiten. Deze tijdelijke regeling komt ingevolge artikel 37 daarvan op 1 januari 2010 te vervallen. Op grond van dat besluit konden gemeenten tot en met 1999 subsidies aanvragen om dreigende knelpunten met betrekking tot de tijdige beschikbaarheid van voldoende bedrijventerrein van de juiste kwaliteit op te lossen.
Het ontwerpbesluit is bedoeld om een financiële stimulans te geven aan provincies en via deze ook aan gemeenten, om een zo goed mogelijke invulling te geven aan hun gezamenlijke rol bij de ruimtelijk economische beleidsontwikkeling en -uitvoering in de provincies en regio's. De nieuwe procedure is vergelijkbaar met die van het oude besluit: alleen de beste aanvragen worden gehonoreerd (de zogenaamde tenderprocedure). De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerp wenselijk is.

1. Staatssteun
In het ontwerpbesluit wordt kort aandacht besteed aan staatssteun. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, staat dat geen subsidie zal worden verstrekt voorzover bij de vaststelling van de subsidie blijkt dat deze in strijd is met artikel 87 van het EG-Verdrag. In de toelichting wordt onder Toets Europese steunkader, uiteengezet waarom aan het ontwerpbesluit geen aspecten kleven van staatssteun. Onder meer wordt genoemd dat het een uitkering aan andere overheden betreft, dat niet meer dan 50 procent van het bedrijfseconomisch tekort van een project gesubsidieerd zal worden en dat de mededeling van de Europese Commissie inzake de wijze van verkopen van grond in acht zal worden genomen. Voorts wordt gesteld dat slechts de algemene infrastructuur(zie noot 1) van projecten voor subsidie in aanmerking komt. Ten aanzien hiervan plaatst de Raad twee kanttekeningen.

a. Hoewel aan het onderhavige besluit op zich inderdaad geen aspecten van staatssteun lijken te kleven, kan niet worden uitgesloten dat het toch staatssteun zou kunnen inhouden. Het is immers mogelijk dat (individuele) bedrijven een reductie kunnen krijgen op kosten die normaal gesproken geheel voor hun rekening zouden blijven, als gevolg van een subsidie waarvoor het onderhavige besluit de eerste "stap" vormt. In dit verband merkt de Raad op dat het Hof van Justitie heeft overwogen dat het begrip (staats)steun niet alleen positieve prestaties zoals subsidies betreft. Het gaat ook om maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.(zie noot 2) Relevant zijn, met andere woorden, de gevolgen die verbonden kunnen worden aan de financiering door de overheid van de algemene infrastructuur; die gevolgen zijn afhankelijk van de uitvoering van het project. De Raad beveelt aan in de nota van toelichting hierop in te gaan.

b. Het is het college voorts opgevallen dat in de periode tussen verlening van de subsidie en de vaststelling daarvan, de verantwoordelijkheid om te voorkomen dat de desbetreffende subsidiegelden als staatssteun moeten worden aangemerkt geheel bij de gemeenten, openbare lichamen en de samenwerkingsverbanden ligt. De Minister van Economische Zaken heeft alleen een controlerende rol ten tijde van de vaststelling van de subsidie.(zie noot 3) Dit is, gelet op het uitgangspunt van de regeling, te begrijpen, maar wellicht had gekozen kunnen worden voor het opnemen van een regeling waarin de projecten vanaf het moment van subsidieverlening tot de daadwerkelijke uitvoering daarvan door de minister beoordeeld worden op staatssteunaspecten. Op die manier zou immers kunnen worden voorkomen dat in bepaalde gevallen achteraf geconstateerd moet worden dat toch van staatssteun sprake is en de subsidie zou moeten worden terugbetaald. Ook de Raad voor de financiële verhoudingen stelt in zijn advies(zie noot 4) dat de kans op ongewenste terugbetaling na zeseneenhalf jaar geminimaliseerd zou moeten worden. De terughoudendheid van de regering op dit punt blijkt ook uit het feit dat is afgezien van het opnemen in het ontwerpbesluit van duidelijke criteria die gelden voor de besteding van de toegekende subsidie. In het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen is aangegeven dat dergelijke criteria essentieel zijn. Het zou volgens het advies duidelijk moeten zijn waaraan geld besteed mag worden, zodat de kans op een met de regels strijdige besteding (bijvoorbeeld steun aan private partijen) geminimaliseerd wordt.
Het college adviseert in de toelichting meer aandacht te besteden aan de potentiële risico’s die bestaan in verband met de staatssteunaspecten en de rol die de minister ter voorkoming daarvan toekomt en zo nodig het besluit aan te melden bij de Europese Commissie.

2. Criteria
In artikel 1, aanhef en onder b, wordt de term investeringsprogramma gedefinieerd door middel van het opsommen van de onderwerpen die in een dergelijk programma vermeld moeten staan. Als één van deze onderwerpen ontbreekt zal een subsidieaanvraag op grond daarvan worden afgewezen. Artikel 8 bepaalt namelijk dat de minister in elk geval afwijzend op een aanvraag beslist indien de aanvraag niet voldoet aan het ontwerpbesluit en de daarop berustende bepalingen. In de toelichting op dit artikel wordt ook specifiek naar artikel 1 verwezen. Daarmee bevat de definitie normen, die daarom niet in het genoemde artikel 1 thuishoren.
Eenzelfde opmerking maakt de Raad ten aanzien van de begripsomschrijving van "provinciale visie", nu daarin eveneens sprake lijkt te zijn van inhoudelijke eisen.
De Raad adviseert om de normatieve elementen uit artikel 1 te lichten en elders in het besluit onder te brengen.

3. Puntensysteem
In artikel 9, achtste lid, is bepaald dat de (advies)commissie de aanvragen rangschikt naar gelang van de eindscore. In de algemene toelichting wordt onder "Specifieke aandachtspunten" gesproken over extra punten die toegekend kunnen worden aan bepaalde projecten. Uit de toelichting op artikel 9 onder "Haalbaarheid" blijkt dat ook voor de fasen waarin een project zich bevindt, punten worden toegekend. De punten die daarbij in een hogere fase worden gehaald wegen meer dan die behaald in een lagere fase. Ten slotte staat in de algemene toelichting onder "Omvang provinciale taakstelling" dat onafhankelijk van de subsidieaanvraag een aantal basispunten aan provincies worden toegekend. Kennelijk bestaat er een puntenlijst die correspondeert met onder andere de criteria zoals genoemd in artikel 9 van het ontwerpbesluit. Hoe deze punten verdiend kunnen worden en hoeveel punten per onderdeel maximaal te verkrijgen zijn, staat niet vermeld in het ontwerpbesluit, terwijl het kennelijk gaat om voor de beoordeling van de subsidieaanvragen essentiële elementen die, althans deels, reeds bekend zijn.(zie noot 5) Gelet hierop adviseert de Raad het puntensysteem onderdeel te laten uitmaken van het ontwerpbesluit zelf.

4. Overlapping
Artikel 1, tweede lid, bepaalt dat in een investeringsprogramma dat nodig is om subsidie aan te vragen, geen projecten of beleidsvoornemens opgenomen zijn die reeds opgenomen zijn geweest in een investeringsprogramma dat als bijlage behoorde bij een aanvraag waarop door de minister eerder een beschikking tot subsidieverlening is gegeven. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, staat dat geen subsidie wordt verleend als bij de vaststelling van de subsidie blijkt dat terzake van een project reeds eerder door de minister subsidie is verstrekt op grond van het Besluit stimulering ruimte voor economische activiteit of het Besluit uitkering bedrijfsomgeving stedelijke knooppunten. Het lijkt alsof deze artikelen elkaar (deels) overlappen. De verhouding tussen deze artikelen zou daarom in de toelichting uiteengezet moeten worden. De Raad beveelt aan de toelichting aldus aan te vullen. Mocht er inderdaad van overlapping sprake zijn, dan adviseert de Raad die op te heffen.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 januari 2001

1. De Raad van State sluit niet uit, dat het voorgelegde besluit staatssteun zou kunnen inhouden.
De nota van toelichting is aangevuld met een passage waarin aandacht is besteed aan de potentiële risico's die bestaan in verband met staatssteunaspecten en aan de rol van de minister ter voorkoming daarvan.

2. De normatieve elementen die de definities van investeringsprogramma en provinciale visie bevatten zijn daaruit verwijderd en zijn verplaatst naar artikel 6, derde lid, van het besluit, dat bepalingen behelst inzake de aanvraag. Als gevolg hiervan is buiten twijfel gesteld dat deze elementen onder de werking van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht vallen. Indien een aanvrager de voorschriften niet in acht heeft genomen heeft hij de mogelijkheid de aanvraag aan te vullen.

3. Het door de adviescommissie bij de beoordeling van aanvragen te hanteren puntensysteem wordt bij ministeriële regeling vastgesteld. Hiervoor is gekozen om de mogelijkheid te behouden om op grond van opgedane ervaringen de onderlinge verdeling van de punten bij te stellen. Het is denkbaar dat tijdens de looptijd van het besluit het aandeel van de provinciale taakstelling in de nationale taakstelling of de samenstelling van de investeringsprogramma's zodanig verandert, dat de aanvankelijk gekozen puntenverdeling aanpassing behoeft.
Vaststelling bij ministeriële regeling biedt dan de mogelijkheid om voordat een nieuwe tenderperiode wordt opengesteld de meest recente gegevens te verwerken. In de nota van toelichting is een nadere motivering opgenomen.

4. Er is geen overlapping tussen de anticumulatiebepaling van artikel 1, tweede lid. en die van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d. De eerste bepaling ziet op in een investeringsprogramma opgenomen projecten, voor de uitvoering waarvan subsidie wordt verleend. Deze systematiek wordt voor het eerst gevolgd in het voorliggende besluit. De tweede bepaling betreft subsidieverlening ten behoeve van de uitvoering van zelfstandige projecten op grond van een tweetal inmiddels beëindigde subsidiefaciliteiten. Ter verduidelijking is artikel 1, tweede lid, aangescherpt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het in artikel 3, eerste lid, genoemde bedrag weer te geven in euro’s. In de nota van toelichting is het adres van de uitvoeringsinstantie opgenomen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) De algemene infrastructuur heeft betrekking op bijvoorbeeld het openbare wegennet, de vaarwegen, en kades in havens.
(2) Zaak C-387/92, Banco Exterior de España, Jurispr. 1994, bladzijde I-877, r.o. 13.
(3) Zie artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d.
(4) Advies van 29 februari 2000.
(5) Zo staat in de artikelsgewijze toelichting op artikel 9, onder "Beoordeling van de uitgangssituatie" dat het gemiddelde per provincie van de behaalde punten bij elk van de twee taakstellingen (bedoeld in het tweede lid) voor 15 procent meeweegt in de beoordeling van de aanvragen.