Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels ter uitvoering van titel VA van de Wet op de kansspelen (Speelautomatenbesluit 1999).

Bij Kabinetsmissive van 10 november 1999, no.99.005218, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels ter uitvoering van titel VA van de Wet op de kansspelen (Speelautomatenbesluit 1999).

Het ontwerpbesluit strekt tot uitwerking van de bepalingen uit titel VA van de Wet op de kansspelen (hierna: de wet(zie noot 1)), die met het oog op het voorkomen van problematisch speelgedrag recent ingrijpende wijziging heeft ondergaan. Het ontwerpbesluit vervangt het Speelautomatenbesluit van 1 december 1997 (hierna: het oude besluit) en bevat onder meer bepalingen over leges en aangescherpte en deels nieuwe technische eisen voor (modellen van) kansspelautomaten. Nieuw ten opzichte van het oude besluit zijn tevens de bepalingen met betrekking tot het zedelijk gedrag van de aanvrager van een aanwezigheids- of exploitatievergunning en met betrekking tot de handhaving van de leeftijdsgrens voor toegang tot speelautomatenhallen. In het besluit worden uit het oogpunt van het voorkomen van gokverslaving, fraude en misbruik, strengere eisen gesteld dan in het oude besluit. De Raad van State kan zich vinden in het ontwerpbesluit, behoudens enkele opmerkingen. Zij hebben in het bijzonder betrekking op de keuze van het moment van indiening van het besluit alsmede de bepalingen met betrekking tot de leges en de zedelijkheidseisen.

1. Uit de nota van toelichting blijkt dat op korte termijn een wijziging van de wet zal worden voorgesteld om een wettelijke basis te creëren voor locatiegebonden tellersystemen en de modeltoelating van deze systemen. Daarbij wordt aangegeven dat het in de bedoeling ligt om deze tellersystemen tegelijkertijd met de introductie van de euro (1 januari 2002) in te voeren om de speelautomatenbranche een extra ombouwslag te besparen(zie noot 2). De toelichting(zie noot 3) geeft er evenwel geen blijk van dat bij de beoordeling van de financiële gevolgen van het ontwerpbesluit voor het bedrijfsleven rekening is gehouden met het feit dat ook dit besluit voor 1 januari 2002 als gevolg van de voorgenomen wetswijziging en de invoering van de euro opnieuw zal moeten worden gewijzigd noch dat een afweging heeft plaatsgevonden tussen enerzijds de noodzaak om vooruitlopend daarop nu reeds nieuwe dan wel aangescherpte technische eisen aan speelautomaten te stellen en anderzijds het belang van het bedrijfsleven om niet binnen korte tijd twee keer tot een aanpassing van speelautomaten te moeten overgaan.
De Raad adviseert om, mede gelet op aanwijzing 212, inleiding en onder e, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, in de toelichting nader uiteen te zetten waarom vooruitlopend op deze toekomstige wijzigingen tot vervanging van het oude besluit wordt overgegaan en wat daarvan de financiële gevolgen zijn voor het bedrijfsleven.

2. Artikel 3 bepaalt welke maximale gemeentelijke leges als bedoeld in artikel 30d, derde lid, van de wet, de aanvrager van een aanwezigheidsvergunning verschuldigd is. In de memorie van toelichting op artikel 30d, derde lid, van de wet wordt in verband met de doorberekening van kosten van toelating en post-toelating in de leges gesteld, dat deze de werkelijke kosten niet mogen overschrijden en dat de doorberekende kosten direct gerelateerd moeten zijn aan de aanvraag en afgifte van de vergunning en het toezicht op de naleving van de ingevolge Titel Va geldende voorschriften(zie noot 4). Uit de nota van toelichting blijkt dat onderzoek heeft uitgewezen dat de werkelijke kosten die gemeenten moeten maken lager zijn dan de legesmaxima op grond van het oude besluit(zie noot 5). Niettemin worden de legesmaxima uit het oude besluit in artikel 3 gehandhaafd. De reden hiervoor is, zo blijkt, dat de werkzaamheden van de gemeenten als gevolg van het ontwerpbesluit zullen worden uitgebreid. Hierbij tekent de Raad het volgende aan. Artikel 3 bepaalt uitsluitend welke leges gemeenten ten hoogste in rekening kunnen brengen en biedt op zichzelf geen garantie dat gemeenten daarbij de werkelijke kosten als uitgangspunt zullen nemen. Daarbij komt dat een aantal bijkomende werkzaamheden die volgens de nota van toelichting voor gemeenten uit het ontwerpbesluit zullen voortvloeien, te weten het opbouwen van kennis over speelautomaten en gokverslaving, niet kunnen worden aangemerkt als (post)toelatingsactiviteiten waarvan uitsluitend de vergunninghouders een specifiek toerekenbaar profijt hebben. Dit is evenwel een aspect voor de doorberekening van de uit deze activiteiten voortvloeiende kosten, waaraan in het rapport Maat houden grote betekenis wordt toegekend(zie noot 6). De Raad is van mening dat in de toelichting beter tot uitdrukking dient te worden gebracht hoe verzekerd wordt dat aan belanghebbenden uitsluitend de werkelijke en individueel toerekenbare kosten in rekening zullen worden gebracht. Geadviseerd wordt de toelichting in deze zin aan te passen.

3. In artikel 4, eerste lid, onder b, wordt overeenkomstig artikel 5, tweede lid, onder b, van de Drank- en Horecawet, de eis gesteld dat de aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. In de toelichting wordt hierover opgemerkt, dat dit criterium in elk individueel geval zal moeten worden getoetst door de vergunningverlener. Welke toetsingscriteria de vergunningverlener hiervoor, los van de overige in artikel 4 gestelde zedelijkheidseisen, zou moeten hanteren, vermeldt het wetsvoorstel echter niet; ook de toelichting zwijgt erover. Daarmee krijgt deze bepaling het karakter van een (te) ruime vangnetbepaling. Met het oog op de rechtszekerheid en de belangen van justitiabelen dient te worden toegelicht wat de zelfstandige betekenis van deze eis is ten opzichte van de overige in artikel 4 gestelde zedelijkheidseisen en hoe daaraan door de vergunningverlener in de praktijk invulling zal moeten worden gegeven.

4. De zedelijkheidseisen dienen, zo blijkt uit de nota van toelichting(zie noot 7), op grond van artikel 4, achtste lid, ook ten aanzien van bedrijfsleiders en beheerders van hoogdrempelige inrichtingen en speelautomatenhallen te gelden. Artikel 4, achtste lid, komt echter niet overeen met deze bedoeling en is overigens op zichzelf beschouwd onduidelijk. De koppeling die in deze bepaling gelegd wordt tussen personen aan wie een aanwezigheidsvergunning wordt geweigerd en het zijn van bedrijfsleider of beheerder gaat eraan voorbij dat deze personen niet noodzakelijkerwijs samenvallen en miskent daarmee dat het gelet op artikel 30d, vierde lid, onder a, van de wet, in de bedoeling ligt om aan bedrijfsleiders en beheerders als zodanig zedelijkheidseisen te stellen. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad het artikellid te verduidelijken.

5. In de artikelen 12 en 13 worden eisen gesteld aan het model van kansspelautomaten bestemd voor hoogdrempelige inrichtingen respectievelijk speelautomatenhallen.
Deze eisen hebben primair tot doel problematisch speelgedrag alsmede fraude en misbruik te voorkomen. Tegen deze achtergrond wekt artikel 13, eerste lid, onderdeel aa, verbazing. Daarin wordt bepaald dat bij aansluiting van een kansspelautomaat aan een gekoppeld-jackpotsysteem de prijs die kan worden toegekend, niet meer mag bedragen dan f.5.000,-. Uit de toelichting blijkt dat met het oog op het terugdringen van het verlokkend effect van een dergelijk hoog prijzenbedrag een bepaling is opgenomen om te voorkomen dat de gekoppelde jackpot te snel hoge prijzen uitkeert (artikel 13, eerste lid, onderdeel ee)(zie noot 8). De Raad is er niet van overtuigd dat deze maatregel uit het oogpunt van preventie van gokverslaving als afdoende kan worden beschouwd en meent dat het vaststellen van een lager bedrag meer voor de hand zou hebben gelegen, temeer omdat onder het oude Speelautomatenbesluit dergelijke systemen niet meer dan f 50,- mochten uitkeren. Geadviseerd wordt om in ieder geval de toelichting aan te vullen en artikel 13, eerste lid, onderdeel aa, te heroverwegen.

6. Artikel 20, derde lid, voorziet in overgangsrecht voor aanvragen om modeltoelating van speelautomaten die zijn ingediend voor het tijdstip waarop het ontwerpbesluit is bekendgemaakt(zie noot 9) en waarop op het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit nog geen beslissing is genomen. Op deze aanvragen dient overeenkomstig het oude recht te worden beslist. Voor aanvragen om modeltoelating die na de publicatie en voor inwerkingtreding van het besluit zijn ingediend wordt, overeenkomstig de hoofdregel van het overgangsrecht, uitgegaan van onmiddellijke werking. Deze worden beoordeeld overeenkomstig het nieuwe recht. Het feit dat voor de eerste categorie aanvragen voorzien wordt in eerbiedigende werking, valt naar het oordeel van de Raad niet zonder meer te begrijpen, gelet op het overgangsbeleid dat voor bestaande modeltoelatingen gehanteerd zal worden. Uit de toelichting blijkt immers dat als gevolg van inwerkingtreding van het nieuwe besluit de minister de bestaande modeltoelatingen voor alle kansspelautomaten en een aantal behendigheidsautomaten zal intrekken i>(zie noot 10) en voornemens is daarbij per concreet geval een overgangstermijn van ten hoogste één jaar aan te geven waarin nog niet aan de voorschriften uit het besluit behoeft te worden voldaan(zie noot 11).Tegen deze achtergrond valt de keuze voor het overgangsrecht als neergelegd in artikel 20, derde lid, niet goed te begrijpen. Artikel 30s, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet brengt immers met zich dat ook de besluiten tot modeltoelating die na inwerkingtreding van het besluit overeenkomstig het oude recht tot stand zijn gekomen, al dan niet onder toepassing van artikel 30t, derde lid, van de wet, zullen moeten worden ingetrokken. Gelet daarop adviseert de Raad voor de bedoelde categorie aanvragen te voorzien in onmiddellijke werking en mitsdien artikel 20, derde lid, te heroverwegen.

7. Uit de toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit ingevolge artikel 8 van richtlijn nr.98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204)(zie noot 12) is genotificeerd aan de Europese Commissie. Het ontwerpbesluit is tevens ingevolge artikel 2, negende lid, van het op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen verdrag inzake technische handelsbelemmeringen genotificeerd aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie (Trb. 1994, 235). De Raad gaat ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd, indien het oordeel van de Europese Commissie, van de lidstaten dan wel van (de leden van) de Wereldhandelsorganisatie aanleiding geeft tot verandering van meer dan bijkomstige aard, en dat de reacties aan hem zullen worden toegezonden.

8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-president van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 17 februari 2000, no.W10.99.0557/II, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 1, tevens een omschrijving geven van het begrip "speelcasino".
- In artikel 4, vierde lid, aanhef, tevens verwijzen naar artikel 6, onder 2° en onder 4°, van de Wet op de economische delicten.
- In artikel 7, de zinsnede "beheerders van een exploitatie" vervangen door: beheerders van een onderneming die speelautomaten exploiteert.
- In de toelichting, in het bijzonder in paragraaf 4, onderdeel IV van het algemeen deel en in de artikelsgewijze toelichting op artikel 4, met inachtneming van aanwijzing 220 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet vervangen door: het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999.
- In artikel 2 de zinsnede "waarvoor ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a of c (...) het Bedrijfschap Horeca", gelet op artikel 30, onder e, van de Wet op de kansspelen, laten vervallen. Tevens in artikel 2 verwijzen naar artikel 30c, derde lid, van de Wet op de kansspelen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 19 mei 2000

1. Als gevolg van recente ontwikkelingen is het door de Raad van State geschetste probleem inmiddels achterhaald. Naar aanleiding van de notificatie van het ontwerpbesluit bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft Duitsland een uitgebreid gemotiveerde mening (UGM) uitgebracht over een drietal aspecten van het ontwerpbesluit. Deze UGM heeft overigens geen aanleiding gegeven tot wijzigingen in het ontwerpbesluit. Hierdoor is echter wel de stand still periode van 11 februari 2000 verlengd tot 11 mei 2000. Dit betekent dat het ontwerpbesluit niet per 1 maart, zoals aanvankelijk was beoogd, maar pas omstreeks 1 juni 2000 in werking kan treden. De overgangstermijn voor de invoering van de zogenaamde Nijpels-automaten (de kansspeIautomaten die straks in de hoogdrempelige horeca geplaatst moeten worden) was in de nota van toelichting gesteld op één jaar. Dit zou betekenen dat deze automaten omstreeks 1 juni 2001 zouden moeten worden vervangen, om vóór 1 januari 2002 opnieuw te worden omgebouwd voor de komst van de euro en de locatiegebonden tellersystemen. Aangezien dit teveel financiële druk op de branche zou leggen, is besloten de overgangstermijn voor de invoering van de Nijpels-automaten te verlengen tot 1 januari 2002.
Hiermee wordt een dubbele ombouwslag voorkomen. Op dat moment kan de branche in één keer kansspelautomaten introduceren die zijn aangepast aan de euro en zijn voorzien van locatiegebonden tellers. In de nota van toelichting is een passage omtrent de nieuwe einddatum van de overgangstermijn opgenomen.

2. Overeenkomstig het advies van de Raad is aan de toelichting onder 4.V een passage toegevoegd met de strekking dat het geen automatisme mag zijn dat gemeenten zonder nadere onderbouwing de maximale leges opleggen. Overigens dient wel opgemerkt te worden dat een aantal extra activiteiten die de gemeenten moeten verrichten naar aanleiding van het ontwerpbesluit, wel degelijk kunnen worden aangemerkt als (post)toelatingsactiviteiten. Voor de afgifte van de aanwezigheidsvergunning moet de gemeente controleren of de aanvrager niet in strijd met artikel 4 van het besluit heeft gehandeld (zedelijkheidseisen) en controleren of bedrijfsleiders en beheerders van een hoogdrempelige inrichting of een speelautomatenhal beschikken over een bewijsstuk waaruit blijkt dat zij voldoende kennis en inzicht hebben met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico’s van gokverslaving. De nota van toelichting is aangepast om hieromtrent meer duidelijkheid te scheppen.

3. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de nota van toelichting meer uitgebreid ingegaan op de betekenis van de eis dat de aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en hoe daaraan door de vergunningverlener in de praktijk invulling zal worden gegeven.

4. De tekst van artikel 4, achtste lid, is naar aanleiding van het advies van de Raad aangepast.

5. De Raad miskent bij zijn advies waarschijnlijk dat de hogere prijzen van de gekoppelde-jackpotsystemen alleen zijn toegestaan bij speelautomaten in de speelautomatenhallen als onderdeel van de productdifferentiatie. Bij de productdifferentiatie is er voor gekozen om afwijkende voorschriften te stellen voor kansspelautomaten in de speelhallen ter onderscheiding van de kansspelautomaten in de hoogdrempelige horeca. Zo zullen voor kansspelautomaten in de hallen niet de aangescherpte normen gelden zoals deze voor kansspelautomaten in de hoogdrempelige inrichtingen zullen gaan gelden en worden gekoppelde-jackpotsystemen en meerspelers toegestaan. Met betrekking tot de maximaal te winnen prijs bij een gekoppelde-jackpotsysteem is aansluiting gezocht bij de maximaal te winnen prijs bij meerspelers. Terecht vraagt de Raad hierbij aandacht voor de preventie van gokverslaving. Om deze reden zijn de thans voorgestelde normen dan ook afgestemd met de verslavingszorg. Daarnaast geldt dat de productdifferentiatie in speelautomatenhallen gekoppeld is aan toegangscontrole en een leeftijdsgrens van 18 jaar en zullen de gevolgen van de productdifferentiatie worden gemeten in een meerjarig monitoringsonderzoek. Om deze reden is ervoor gekozen artikel 13, eerste lid, onder aa, van het ontwerpbesluit te handhaven. Wel is naar aanleiding van het advies van de Raad de nota van toelichting op dit punt verduidelijkt.

6. Overeenkomstig het advies van de Raad is artikel 20, derde lid, geschrapt.

7. Van de Duitse regering is, zoals bij 1 vermeld, een UGM ontvangen. Ik zal er zorg voor dragen dat deze UGM alsmede de reactie van de Nederlandse autoriteiten daarop aan de Raad wordt toegezonden. Omdat de UGM niet geleid heeft tot aanpassing van het ontwerpbesluit, zal het ontwerpbesluit niet nogmaals aan de Raad voor advies worden voorgelegd. Overigens zijn geen reacties van lidstaten dan wel (leden van) de Wereldhandelsorganisatie ontvangen.

8. Van de redactionele kanttekeningen zijn de eerste en de vierde overgenomen. De tweede redactionele kanttekening is niet overgenomen, omdat de aanhef van artikel 4, vierde lid, van het ontwerpbesluit gelijk is aan de aanhef van artikel 4, eerste lid, van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999.
De derde redactionele kanttekening is niet overgenomen, in verband met artikel 30i, tweede lid, onder b, van de Wet op de kansspelen, zoals dat gaat luiden nadat de wet van 24 december 1998 tot wijziging van de Wet op de kansspelen (speelautomaten) (Stb. 1999, 9) in werking zal zijn getreden. Genoemd artikelonderdeel, dat de basis vormt van de regels omtrent de zedelijkheidseisen in het ontwerpbesluit, spreekt eveneens van "bedrijfsleiders en beheerders van de exploitatie".
De vijfde redactionele kanttekening is niet overgenomen, omdat uit het nieuwe artikel 30c, derde lid, van de Wet op de kansspelen niet zonder meer volgt dat de door de Minister van Economische Zaken als laagdrempelige inrichtingen aan te wijzen inrichtingen aan de definitie van artikel 30, onder e, van de gewijzigde Wet op de kansspelen moet voldoen. De verwijzing naar het desbetreffende artikel van de Drank- en Horecawet is opgenomen om dit buiten iedere twijfel te stellen.

9. Van de gelegenheid is, gezien het tijdsverloop, gebruik gemaakt om de citeertitel te wijzigen in Speelautomatenbesluit 2000. Daarnaast zijn enkele artikelonderdelen verduidelijkt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Economische Zaken

---

(1) Stb. 1999, 9, nog niet in werking getreden.
(2) Algemeen deel, onder punt 4 I.
(3) Algemeen deel, onder punt 8.
(4) Kamerstukken II 1997/98, 25 727, nr.3, blz.15.
(5) Algemeen deel, onder punt 4 V.
(6) De regering onderschrijft de uitgangspunten van het MDW-rapport Maat houden, Een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten (1996), kamerstukken II 1995/96, 24 063, nr.22.
(7) Algemeen deel, onder punt 4 IV en Artikelsgewijze toelichting, toelichting op artikel 4.
(8) Artikelsgewijze toelichting, toelichting op artikel 13.
(9) Overeenkomstig artikel 30aa, tweede lid, van de wet.
(10) Op grond van artikel 30s, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet. Zie Algemeen deel van de toelichting, paragraaf 6.
(11) Op grond van artikel 30t, derde lid, van de wet. Aldus het Algemeen deel van de toelichting, paragraaf 6.
(12) Zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr.98/48/EG, PbEG 1998, L217.