Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor beheer en de bestrijding van schade aangericht door dieren (Besluit beheer en schadebestrijding dieren).

Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2000, no.00.000874, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende regels voor beheer en de bestrijding van schade aangericht door dieren (Besluit beheer en schadebestrijding dieren).

In het ontwerpbesluit worden ter uitwerking van de daarvoor in de Flora- en faunawet (hierna: de wet) opgenomen bepalingen regels gesteld met betrekking tot het beheer van in het wild levende dieren en het voorkomen van schade aangericht door dieren. Daarbij wordt op onderdelen aangesloten op de regels die in wet en het Jachtbesluit gelden voor het jagen. Met het ontwerpbesluit wordt ten dele uitvoering gegeven aan de EG-Vogelrichtlijn en de EG-Habitatrichtlijn(zie noot 1) en voorts aan een tweetal beschikkingen van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie.(zie noot 2) De Raad van State betwijfelt bij een enkele bepaling of deze zich met de genoemde richtlijnen verdraagt. Voorts signaleert het college enige discrepantie met de wet. In verband hiermee is hij van oordeel dat enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. De richtlijnen

a. In artikel 4, eerste lid, zijn "andere belangen" aangewezen met het oog waarop met toepassing van artikel 68 van de wet ontheffing kan worden verleend van artikelen van de wet die strekken tot bescherming van dieren. Daarbij zal, zoals in de brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 oktober 1997 (kamerstukken II 1997/98, 23 147, nr.123) is aangegeven, de Europese regelgeving in acht moeten worden genomen. In de nota van toelichting ontbreekt evenwel een daarop gerichte verantwoording. In dit verband wijst de Raad erop dat de met het oog op het behoud van gebouwen te bestrijden steenmarter (onderdeel a) in ieder geval behoort tot de Mustelidae, waarvan bepaalde ondersoorten expliciet als beschermde ondersoorten in de bijlage IVa bij de Habitatrichtlijn zijn aangewezen. Duidelijk zal moeten zijn of voor de bedoelde bestrijding van de steenmarter een
beroep moet worden gedaan op één van de afwijkingsgronden van artikel 16 van de Habitatrichtlijn (voorkomen van schade aan andere vormen van eigendom?).
Bovendien heeft het in onderdeel c van artikel 4, eerste lid, genoemde belang van het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren ook betrekking op de in de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn aangewezen diersoorten. In beide richtlijnen (respectievelijk de artikelen 16, eerste lid, en 9, eerste lid) is dat belang echter niet als grond vermeld voor afwijking van de in die richtlijnen bedoelde verplichtingen tot het treffen van beschermingsmaatregelen. Ten minste in de nota van toelichting zal naar het oordeel van de Raad op deze implementatievragen moeten worden ingegaan.

b. Ingevolge artikel 9, tweede lid (vijfde streepje), van de Vogelrichtlijn zijn de lidstaten verplicht in de "afwijkende bepalingen" te vermelden welke controles zullen worden uitgevoerd. Gelet hierop zal in ieder geval in de nota van toelichting moeten worden uiteengezet hoe de naleving van de op de vogels betrekking hebbende ontheffingsvoorschriften zal worden gecontroleerd. De verslagplicht in artikel 16, derde lid, van de Habitatrichtlijn (in de Vogelrichtlijn artikel 9, derde lid) geldt eveneens voor de controle op de wijze waarop toepassing wordt gegeven aan de afwijkingsmogelijkheden die zijn voorzien in het eerste lid van dat artikel van de Habitatrichtlijn. Daarom acht het college het gewenst dat in de toelichting tevens inzicht wordt gegeven in controle die met het oog daarop zal moeten plaatsvinden.

2. "Belang" en "middel"
In artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, wordt als ander belang als bedoeld in artikel 75, vierde lid, onderdeel c, van de wet aangewezen het voorkomen en bestrijden van schade met behulp van dieren die in artikel 5, eerste lid, van het besluit zijn aangewezen. In samenhang met deze aanwijzing wordt in artikel 10 van het besluit vrijstelling verleend van het in artikel 16, derde lid, van de wet neergelegde gebod aan eenieder om te verhinderen dat een dier dat hem toebehoort of onder zijn toezicht staat, in het veld dieren opspoort, doodt, verwondt, vangt of bemachtigt (slot toelichting op artikel 5). De Raad meent dat aldus een oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van artikel 75, eerste en vierde lid, van de wet. De strekking van artikel 75 van de wet laat niet toe doel en middelen gelijk te stellen. Het kunnen gebruiken van een "middel" (in dit geval dus het inzetten van dieren bij de bestrijding van andere schadelijke dieren) kan naar het oordeel van het college niet als een "ander belang" als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, van artikel 75 van de wet worden aangemerkt. Het college beveelt aan de artikelen 4, tweede lid, onderdeel b, en 10 te schrappen.

3. Middelen voor bestrijding van schade

a. In artikel 5, tweede lid, wordt voor de aanwijzing van de middelen waarmee de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis mogen worden bestreden, verwezen naar de algemene aanwijzing in het eerste lid van dat artikel van de middelen waarmee dieren in het kader van beheer of bestrijding van schade mogen worden gevangen of gedood. Aangezien het hier om specifieke diersoorten gaat en mag worden aangenomen dat niet alle van de in het eerste lid genoemde middelen geschikt zijn om de dieren die tot deze soorten behoren te vangen of te doden, behoeft de verwijzing in artikel 5, tweede lid, specificatie.

b. In de nota van toelichting, paragraaf 5 (Aanwijzing van middelen voor het vangen en doden van dieren) wordt er onder meer op gewezen dat gedeputeerde staten bij de verlening van een ontheffing op grond van artikel 68 van de wet wat betreft de toe te stane middelen rekening moeten houden met artikel 73 van de wet, waarin is bepaald dat bij de bestrijding van schade en overlast onnodig lijden van dieren dient te worden voorkomen. Aangezien bedoelde clausulering ook geldt voor de gevallen waarin de minister op grond van artikel 70 juncto artikel 68 van de wet een eventuele afwijking van de aangewezen middelen zal toestaan, beveelt de Raad aan daarop ook in de toelichting te wijzen.

4. Vereiste vaardigheden
Ingevolge artikel 72, derde lid, aanhef en onder c, van de wet dienen in de algemene maatregel van bestuur waarin de middelen waarmee met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70 van de wet, dieren mogen worden gevangen of gedood ook regels te worden gegeven met betrekking tot de vaardigheden waarover bij het gebruik van de middelen beschikt moet worden. Gelet daarop valt het op dat ten aanzien van de in artikel 5 van het ontwerpbesluit genoemde middelen slechts regels van die strekking zijn opgenomen voor het gebruik van een geweer (artikel 7, tweede lid) en het gebruik van jachtvogels (artikel 8, eerste lid). Het verdient naar het oordeel van de Raad aanbeveling dat in de nota van toelichting wordt aangegeven waarom voor het gebruik van de overige in artikel 5 genoemde middelen, zoals honden en (bepaalde) bestrijdingsmiddelen, geen regels met betrekking tot de daarvoor vereiste vaardigheid in het ontwerpbesluit behoeven te worden opgenomen. Zo nodig ware het ontwerpbesluit aan te vullen.

5. Inwerkingtredingsbepaling
In artikel 13, eerste lid, wordt bepaald dat de artikelen van het onderhavige besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. De Raad wijst erop dat mede gelet op aanwijzing 180 van de Aanwijzingen voor regelgeving, deze van de gangbare inwerkingtredingsbepaling afwijkende regeling zal moeten worden gemotiveerd in de nota van toelichting.

6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 26 mei 2000, no.W11.00.0067/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 5, eerste lid, aanhef, zijn de woorden "met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70 van de wet" overbodig omdat in de verwijzing naar "middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de wet" reeds die (formeel-wettelijke) clausulering is begrepen.
- In de eerste regel van de laatste (grote) alinea van paragraaf 1 van de nota van toelichting "paragrafen 3 tot en met 9" vervangen door: paragrafen 2 tot en met 9.
- In de implementatietabel zowel bij richtlijn 79/409/EEG als bij richtlijn 92/43/EEG tevens de artikelen 7, vierde lid en zesde lid, 8, zesde en zevende lid, en 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit vermelden.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 november 2000

1a. In artikel 4, eerste lid, onderdeel a, wordt de voorkoming en bestrijding van schade of belangrijke overlast veroorzaakt door steenmarters aan gebouwen of zich daarin bevindende roerende zaken als belang aangewezen met het oog waarop met toepassing van artikel 68 van de wet ontheffing kan worden verleend. Volgens de Raad wordt de steenmarter als ondersoort beschermd door plaatsing van de familie Mustelidae op bijlage IV van de Habitatrichtlijn en is voor de bedoelde bepaling in het ontwerp dan ook een verantwoording nodig in het kader van artikel 16 van de Habitatrichtlijn.

Deze stelling berust op een misverstand. In de genoemde bijlage zijn twee soorten van de familie der Mustelidae aangewezen: de Europese nerts (Mustela lutreola) en de otter (Lutra lutra). Omdat de steenmarter geen ondersoort is van één van beide soorten of anderszins geplaatst is op de genoemde bijlage, geniet de steenmarter geen bescherming onder de Habitatrichtlijn.
Voorts merkt de Raad op dat het belang, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel c - het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke en gebrekkige dieren - mede betrekking heeft op de diersoorten die in de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn als beschermd zijn aangewezen.
Omdat het bedoelde belang in beide richtlijnen niet als grond is vermeld, meent de Raad dat aan dit knelpunt in de nota van toelichting aandacht moet worden besteed.
Aan deze opmerking is gevolg gegeven door het bedoelde belang te beperken tot zieke en gebrekkige wilde zwijnen, edelherten, damherten en reeën. Zoals reeds blijkt uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4 is de noodzaak om dieren uit het wild uit hun lijden te verlossen immers met name bij deze dieren, de zogenoemde hoefdieren, aan de orde. Deze diersoorten zijn niet in bijlage IV van de Habitatrichtlijn opgenomen, met uitzondering van het Corsicaans edelhert (Cervus elaphus corsicanus), een ondersoort van het edelhert, die evenwel in Nederland niet inheems is.

1b. De Raad acht in het licht van artikel 9, tweede lid, vijfde gedachtestreepje, en derde lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 16, derde lid, van de Habitatrichtlijn gewenst dat in de nota van toelichting inzicht gegeven wordt hoe de naleving van "afwijkende bepalingen" zal worden gecontroleerd.
De nota van toelichting is naar aanleiding hiervan in paragraaf 3.1 van de algemene toelichting aangevuld met een passage, waarin gewezen wordt op het opnemen van een voorschrift in een ontheffing, houdende dat mededeling moet worden gedaan van plaats en tijd van voorgenomen gebruik van die ontheffing.

2. In onderdeel b van artikel 4, tweede lid, wordt het voorkomen en bestrijden van schade met behulp van dieren als genoemd in artikel 5, eerste lid, aangewezen als ander belang als bedoeld in artikel 75, vierde lid, onderdeel c, van de wet. De Raad i s van mening dat hiermee geen belang maar een middel is aangewezen, hetgeen als een oneigenlijk gebruik van artikel 75, eerste en vierde lid, van de wet aangemerkt kan worden.
Gelet hierop zijn het bedoelde artikelonderdeel en de daarmee samenhangende vrijstellingsbepaling van artikel 10 komen te vervallen. Omdat het niettemin mogelijk moet zijn om met behulp van daartoe in artikel 5 van het besluit aangewezen dieren te beheren en schade te bestrijden, wordt thans in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 9 van de nota van toelichting volledigheidshalve opgemerkt dat een ontheffing van het gebod, bedoeld in artikel 16 van de wet - indien nodig - expliciet in een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van de wet door gedeputeerde staten van de provincies moet worden opgenomen.

3a. Ten aanzien van de aanwijzing van de middelen waarmee, naast de middelen die krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 zijn toegelaten, de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis ingevolge artikel 5, tweede lid, mogen worden bestreden, acht de Raad specificatie noodzakelijk.
Gelet hierop zijn de aangewezen middelen beperkt tot geweren, honden, niet zijnde lange honden, kastvallen en klemmen, niet zijnde pootklemmen (artikel 5, eerste lid, onderdelen a, b, e en g).

3b. In de nota van toelichting wordt op verzoek van de Raad in paragraaf 5 van de algemene van toelichting vermeld dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van de wet wat betreft de te gebruiken middelen in het kader van artikel 70 van de wet, ook rekening dient te houden met artikel 73 van de wet.

4. Ten aanzien van de in artikel 5 aangewezen middelen zijn slechts regels gesteld met betrekking tot de vaardigheden waarover beschikt moet worden bij het gebruik van een geweer en het gebruik van jachtvogels.
De Raad vraagt zich af wat de reden is om voor de andere aangewezen middelen dergelijke regels niet te stellen.
Naar aanleiding hiervan is in paragraaf 5 van de nota van toelichting opgemerkt dat de aard van die middelen niet vergt dat regels van overheidswege gesteld worden ten aanzien van de bekwaamheid in de omgang daarmee.

5. De Raad verzoekt in het licht van aanwijzing nr. 180 van de Aanwijzingen voor de regelgeving te motiveren waarom een bijzondere inwerkingtredingsbepaling in het ontwerp is opgenomen, waarmee verschillende artikelen of onderdelen van het besluit op een verschillend tijdstip in werking kunnen treden. In reactie hierop is deze bepaling vervangen door een inwerkingtredingsbepaling die meer gangbaar is. Bij nader inzien hangen de artikelen en onderdelen in het besluit zodanig met elkaar en met de andere algemene maatregelen van bestuur in het kader van de Flora- en faunawet samen dat het uitgesloten is dat te zijner tijd tot gefaseerde inwerkingtreding zal worden overgegaan.

6. De redactionele kanttekeningen, opgesomd in de bijlage bij het advies van de Raad, worden alle gevolgd.

Voorts wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om een voorziening te treffen voor het voorkomen en bestrijden van schade die konijnen of vossen veroorzaken op sportvelden of industrieterreinen. Bij nader inzien blijkt hieraan in de praktijk grote behoefte te bestaan. Daartoe is in artikel 4, eerste lid, een nieuw onderdeel d toegevoegd, waarin het voorkomen en bestrijden van schade op sportvelden of industrieterreinen veroorzaakt door genoemde dieren, aangewezen is als belang als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet.

Tevens is een nieuw artikel 8 ingevoegd, waarin is bepaald dat geen ontheffing kan worden verleend van het verbod van artikel 9 van de wet op grond van de belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel c en d, van de wet voor edelherten, damherten, reeën en wilde zwijnen die leven op ingerasterde terreinen met een oppervlakte kleiner dan 5000 hectare. Van genoemde grote hoefdieren die leven in omheinde terreinen kleiner dan 5000 hectare, zal in het algemeen niet kunnen worden gezegd dat zij leven in voor hun aard natuurlijke omstandigheden. Artikel 8 verbiedt gedeputeerde staten en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in de gevallen als bedoeld in artikel 70 van de wet, een ontheffing te verlenen van het verbod van artikel 9 van de wet voor ingerasterde edelherten, damherten, reeën en wilde zwijnen op terreinen met een oppervlakte kleiner dan 5000 hectare ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren en ter voorkoming van schade aan flora en fauna. Ontheffing in bedoelde gevallen op grond van deze belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel c en d, van de wet ligt niet in de rede; overpopulatie kan in deze gevallen in eerste instantie worden voorkomen door een vrije wildbaan te creëren. Met het oog op de instandhouding van de soort en de instandhouding van levensvatbare populaties beoogt het verbod op het verlenen van een ontheffing op basis van bedoelde gronden het inrasteren van edelherten, damherten, reeën en wilde zwijnen te ontmoedigen. Deze bepaling vloeit voort uit de nota Jacht en Wildbeheer (kamerstukken II 1992/93, 22 980, nrs. 1-2, blz. 38-39).

In artikel 10, eerste lid, van het besluit is bepaald dat gedeputeerde staten schriftelijk toestemming dienen te verlenen teneinde van de in artikel 5 genoemde middelen in het kader van beheer en schadebestrijding gebruik te kunnen maken. Sinds 1977 bestaat de verplichting om voor het gebruik van een geweer in het geval van de drijfjacht op wilde zwijnen in het bezit te zijn van een zogenaamd zwartwildbrevet. Deze verplichting werd opgelegd door middel van het stellen van een voorwaarde aan een krachtens de Jachtwet te verlenen vergunning. Teneinde een wettelijke basis voor het stellen van eisen aan de schietvaardigheid van betreffende personen te creëren, is een nieuw tweede lid aan artikel 10 van het besluit toegevoegd. Dit tweede lid bepaalt dat, indien de toestemming het gebruik van een kogelgeweer betreft ten behoeve van de drijfjacht op wilde zwijnen, de toestemming slechts verleend wordt indien de gebruiker naar genoegen van gedeputeerde staten aantoont dat hij over voldoende schietvaardigheid beschikt. Het derde lid van artikel 10 is door de toevoeging van een nieuw tweede lid aangepast.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Respectievelijk richtlijn nr.79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) en richtlijn nr.92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).
(2) Respectievelijk de beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 24 mei 1976 met betrekking tot de bescherming van de vogelstand (Trb.1976, 108) en de beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 24 september 1984 strekkende tot de limitatieve opsomming van de te bezigen geweren en munitie bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten (Trb.1987, 2).