Voorstel van wet met memorie van toelichting van het lid Bakker tot wijziging van de Arbeidstijdenwet, het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet gelijke behandeling (gewetensbezwaren zondagsarbeid).

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 april 2000, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting van het lid Bakker tot wijziging van de Arbeidstijdenwet, het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet gelijke behandeling (gewetensbezwaren zondagsarbeid).

Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen.

1. Noodzaak van een wettelijke regeling
In het wetsvoorstel wordt een aantal wettelijke maatregelen voorgesteld ter bescherming van de positie van de werknemer of sollicitant die op godsdienstige of levensbeschouwelijke gronden bezwaren heeft tegen het werken op zondag. De indiener onderkent dat de wetgeving ook nu al bescherming biedt op dit punt. In de Arbeidstijdenwet (ATW) is nu reeds geregeld dat de werknemer alleen verplicht kan worden om op zondag te werken, indien de bedrijfsomstandigheden dit noodzakelijk maken en de werkgever overeenstemming heeft bereikt met het medezeggenschapsorgaan. De indiener vindt deze regeling onnodig bezwarend voor de individuele werknemer die gewetensbezwaren heeft tegen het werken op zondag.(zie noot 1) De Raad onderkent in algemene zin het belang van de bescherming van gewetensbezwaarden. Hij is echter niet overtuigd van de noodzaak van landelijk werkende wettelijke regelingen die verder gaan dan hetgeen nu al is geregeld als uitwerking van de in artikel 6 van de Grondwet en in mensenrechtenverdragen verankerde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging.

a. De ATW kent, als gezegd, als uitgangspunt dat op zondag niet of zo weinig mogelijk wordt gewerkt. Verder is in het Burgerlijk Wetboek (BW) een verbod opgenomen om een werknemer te ontslaan die met een beroep op een ernstig gewetensbezwaar weigert het opgedragen werk te verrichten. Tenslotte kent de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) een verbod om onderscheid te maken op grond van godsdienst of levensovertuiging bij het aanbieden van een betrekking en het in dienst nemen als werknemer of ambtenaar. De bestaande wetgeving biedt aldus een goede basis om oplossingen te vinden voor de uiteenlopende soorten van problemen die zich in de praktijk rond de zondagsarbeid kunnen voordoen. Voorts kent de Winkeltijdenwet een genuanceerde regeling voor het werken op zondag in winkels, waarin het aan de gemeentebesturen wordt overgelaten om, rekening houdend met de plaatselijke opvattingen, een strenger of liberaler beleid te voeren. Op bedrijfstak- of bedrijfsniveau kunnen eventuele problemen verder worden opgelost.

b. Het voorstel lijkt niet alleen niet nodig in het licht van de bestaande regelgeving, het dreigt bovendien het uitgangspunt daarvan te ondergraven. Door de weigering van arbeid op zondag als "gewetensbezwaar" te beschermen, verklaart de wetgever wat nu mogelijk is maar tevens uitzondering is, te weten arbeid op zondag in beginsel tot "normaal". Onverminderd eventuele CAO-regelingen terzake, wordt de keuze van rustdagen daarmee primair een zaak van de werkgever. Wie weigert op zondag te werken, zal dit als gewetensbezwaar objectief moeten kunnen rechtvaardigen; wie zich terzake niet op het geweten wenst te beroepen, kan geen steekhoudend bezwaar meer maken.

c. De indiener heeft voorts het probleem waarop zijn voorstel betrekking heeft, gedefinieerd als het probleem van de zondag als religieus bepaalde rustdag. Daaraan wordt wel een uitbreiding gegeven: de wettelijke erkenning van gewetensbezwaren tegen het werken op zondag wordt uitgebreid naar werknemers die de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag houden.
Deze benadering is innerlijk consistent, maar lijkt toen vooral te zijn geïnspireerd door de praktische problemen voor de arbeid die voortkomen uit de christelijke geloofsbeleving. Een alternatieve probleemdefinitie zou kunnen zijn: praktische problemen voor de arbeid die voortvloeien uit in Nederland aanwezige religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen. Binnen zo'n probleemdefinitie kunnen andere vragen worden gesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag of voor moslims de wekelijkse rustdag (de vrijdag) een groot probleem vormt, of dat de jaarlijkse vastenperiode (de Ramadan) meer aandacht behoeft. Moslims die de regels van de Ramadan eerbiedigen, kunnen niet goed zware lichamelijk arbeid of overwerk verrichten. Voor andere in Nederland aanwezige religies kan het probleem nog weer anders liggen.

De Raad is, zoals aangegeven, niet overtuigd van de noodzaak van de voorgestelde wettelijke maatregelen in aanvulling op de regels die nu gelden. In dat verband valt op dat thans in de toelichting de behoefte daaraan enkel wordt gemotiveerd met een verwijzing naar een onderzoek in bedrijven, waaraan wordt toegevoegd: "dat daarmee de noodzaak … is aangetoond".(zie noot 2) Of er bij belanghebbenden zelf of vertegenwoordigers van bijvoorbeeld kerken of vakbonden ook een behoefte daaraan bestaat, blijkt nergens. Indien wordt besloten tot het treffen van maatregelen, beveelt de Raad aan in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak van het voorstel en op de definitie van het probleem.

2. Afweging van maatschappelijke belangen
De bescherming die in het voorstel wordt verleend aan personen die gewetensbezwaren hebben tegen het werken op zondag omvat het volgende.
1° In de AWGB wordt een verbod opgenomen om bij het aanbieden van een betrekking en het in dienst nemen onderscheid te maken wegens het hebben van gewetensbezwaren tegen het werken op zondag.
2° In de ATW is nu geregeld dat de werknemer alleen verplicht kan worden om op zondag te werken, indien de bedrijfsomstandigheden dit noodzakelijk maken en de werkgever overeenstemming heeft bereikt met het medezeggenschapsorgaan, of, bij ontbreken van dat orgaan, met de belanghebbende werknemers.(zie noot 3) Daaraan wordt nu toegevoegd dat de werknemer die daartegen gewetensbezwaren heeft niet op zondag hoeft te werken.
3° In het BW is nu geregeld dat opzegging van een arbeidsovereenkomst kennelijk onredelijk is, indien de opzegging geschiedt wegens het enkele feit dat de werknemer met een beroep op een ernstig gewetensbezwaar weigert de bedongen arbeid te verrichten. (zie noot 4) Voorgesteld wordt te bepalen dat de arbeidsovereenkomst niet kan worden opgezegd wegens het feit dat de werknemer met een beroep op een gewetensbezwaar weigert op zondag te werken.
Kort gezegd komt het erop neer dat de bescherming tegen het werken op zondag vrijwel absoluut wordt.
Voor de werkgever kan dit problemen opleveren. Hij mag bij het aannemen van personeel geen onderscheid meer maken en mag zelfs geen vragen stellen over eventuele gewetensbezwaren tegen het werken op zondag. Als hij te weinig werknemers heeft aan wie hij het zondagswerk kan opdragen, kan de continuïteit van de bedrijfsvoering in gevaar komen.
Voor werknemers die geen gewetensbezwaren hebben tegen het werken op zondag kan de druk om op zondag te moeten werken sterker toenemen dan nu soms al het geval is. Voor werknemers die zorgtaken thuis hebben kan dit een knelpunt op de arbeidsmarkt betekenen. Het verdient aanbeveling nader te bezien of in het voorstel een goed evenwicht is gevonden tussen de belangen van werkgevers, die van gewetensbezwaarde werknemers, en wellicht die van andere categorieën werknemers.

3. Systematiek van de AWGB
De AWGB geeft nu uitwerking aan situaties waarin zich problemen van gelijke behandeling kunnen voordoen op gronden zoals godsdienst, levensovertuiging, ras en geslacht. Door een discriminatieverbod in te voeren dat betrekking heeft op één element van de uitoefening van de godsdienstvrijheid (het niet willen werken op zondag), wordt in die wet een grotere mate van gedetailleerdheid geïntroduceerd dan die wet nu kent. Binnen de systematiek van de AWGB zou het eerder voor de hand liggen de afweging van belangen op dit punt over te laten aan de maatschappelijke ontwikkelingen en aan de jurisprudentie. Dit is ook daarom van belang omdat het wetsvoorstel voorziet in een vrijwel absolute bescherming, zonder dat goed zicht is op alle consequenties daarvan. Nu de wetgeving thans al aanknopingspunten biedt voor de ontwikkeling van jurisprudentie voor het vraagstuk van het werken op zondag, zou het de voorkeur kunnen hebben, deze ontwikkeling voorlopig af te wachten.
De Raad adviseert, de wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling nader te bezien.

4. Erkenning
Naar de voorgestelde wettelijke omschrijving kan de werknemer volstaan met zich te beroepen op een gewetensbezwaar tegen het werken op zondag; hij hoeft het gewetensbezwaar niet aannemelijk te maken. Problemen zullen zich niet snel voordoen bij werknemers die lid zijn van een kerkgenootschap waarvan bekend is dat het bezwaren heeft tegen zondagsarbeid. Er kan zich echter onzekerheid voordoen als een werknemer niet lid is van zo'n kerkgenootschap, of zich op grond van een niet-religieuze levensovertuiging op een gewetensbezwaar beroept. Het wetsvoorstel maakt immers geen onderscheid tussen gewetensbezwaren op grond van godsdienst of op grond van levensovertuiging. Onduidelijk is op welke wijze oneigenlijk gebruik kan worden voorkomen. Het verdient aanbeveling op dit vraagstuk in de toelichting in te gaan.

Overige opmerkingen

5. In de artikelen II en III wordt de wettelijke erkenning van gewetensbezwaren tegen het werken op zondag uitgebreid naar werknemers die de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag vieren. De Joodse sabbat begint echter niet om middernacht maar op vrijdag bij zonsondergang, terwijl in bepaalde christelijke stromingen twee dagen van de week (vooral de zaterdag en de zondag) als rustdagen gelden. De Raad beveelt aan in de artikelen II en III van het voorstel rekening te houden met rustperioden die afwijken van het begrip "dag".

6. Het wetsvoorstel spreekt in algemene zin van gewetensbezwaren tegen het werken op zondag en maakt dus geen onderscheid tussen godsdienst en levensovertuiging. Echter, waar de bescherming wordt uitgebreid tot personen die gewetensbezwaren hebben tegen andere dagen dan de zondag, wordt alleen gesproken over gewetensbezwaren in verband met "godsdienstige opvattingen".(zie noot 5) Blijkens de considerans is dit niet bedoeld. De Raad adviseert aan te sluiten bij artikel 5:1 , eerste lid, ATW, waarin terzake wordt gesproken over "godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen".

7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 23 mei 2000, no.W12.00.0166/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In de voorgestelde tekst voor artikel 670 lid 8, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, en in die voor artikel 5, zevende lid, van de Algemene wet gelijke behandeling, de woorden "de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag viert" wijzigen in het neutralere: de wekelijkse rustperiode gedurende een andere periode dan de zondag houdt.
- In artikel Ill "Het eerste lid, onderdelen a tot en met e" wijzigen in: Het eerste lid, onderdelen a tot en met f.
- In de toelichting op artikel II, onderdeel A, waar wordt verwezen naar het inmiddels ingetrokken Delegatiebesluit, in plaats daarvan verwijzen naar artikel 5:1 van het Ontslagbesluit.

---

Reactie (op het advies) van de indiener van 30 maart 2005

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Hierbij deel ik u mede dat ik het wetsvoorstel intrek.

Het advies van de Raad van State wordt openbaar gemaakt door terinzagelegging bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De indiener

---

(1) Paragraaf 1 (Algemeen), voorlaatste alinea, van de toelichting.
(2) Memorie van toelichting, hoofdstuk 2, laatste alinea.
(3) Artikel 5:4 van de Arbeidstijdenwet.
(4) Artikel 681 lid 2, onder e, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
(5) De voorgestelde tekst van artikel 670 lid 8, tweede volzin, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, en van artikel 5, zevende lid, tweede volzin, van de Algemene wet gelijke behandeling.