Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.


Volledige tekst

Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.

Bij Kabinetsmissive van 22 augustus 2000, no.00.004650, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in overeenstemming met de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende vaststelling van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.

Het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten geeft uitvoering aan artikel 32b, eerste lid, van de Warenwet. Hierin is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur een bijlage wordt vastgesteld, waarin per overtreding wordt bepaald welk bedrag aan boete kan worden opgelegd door het bevoegde bestuursorgaan. Volgens de nota van toelichting is bij de totstandkoming van de bijlage gebruik gemaakt van de tarieven die het openbaar ministerie thans hanteert voor strafrechtelijke afdoening van deze overtredingen. De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerking met betrekking tot de indeling van de overtredingen in de bijlage, de motivering van de hoogte van de boetebedragen en de voorgestelde recidiveregeling. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Algemeen kader
De hoogte van de boetebedragen in geval van een bestuurlijke boete dient behoorlijk te worden gemotiveerd. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens(zie noot 1) wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak(zie noot 2) en de Centrale Raad van Beroep(zie noot 3) afgeleid dat artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verlangt dat de verhouding tussen de zwaarte van de sanctie en de ernst van de gedraging evenredig is en dat de rechter de aan hem voorgelegde sanctie "vol" kan toetsen, zelfs al is de standaardboete door de formele wetgever vastgesteld. Deze jurisprudentie brengt met zich dat dwingend voorgeschreven boetebedragen waarvan bovendien de hoogte in de wet is vastgelegd, kunnen worden afgezwakt, desnoods in strijd met de uitdrukkelijke wil van de wetgever.(zie noot 4)
De hiervoor bedoelde jurisprudentie houdt niet in dat de rechter in het geheel niet aan de door de wetgever gemaakt afweging zou zijn gebonden. Wel houdt zij in dat een systeem waarin vaste bedragen worden gehanteerd, kwetsbaar is, zodat aan de motivering van het tarief hoge eisen mogen worden gesteld.
In de volgende punten wordt de vormgeving van de bestuurlijke boete in de Warenwet getoetst aan dit algemene kader.

2. Het Warenwetbesluit
Volgens de toelichting is bij de totstandkoming van de bijlage, waarin overtredingen van bepalingen strafbaar zijn gesteld, gebruik gemaakt van de bij het openbaar ministerie in gebruik zijnde Tarieflijst. Het ijken van de bedragen in het ontwerpbesluit aan genoemde beleidsregel kan op zichzelf een belangrijke bijdrage leveren aan de noodzakelijke motivering. Deze bedragen zijn immers in de strafrechtelijke praktijk ontwikkeld. Nu evenwel ook voor deze door het openbaar ministerie gehanteerde tarieven een nadere motivering ontbreekt, voldoet de enkele verwijzing niet aan het hiervoor gegeven uitgangspunt dat aan de motivering van het tarief hoge eisen moeten worden gesteld. Bovendien bestaan er, wat betreft opzet en indeling van de overtredingen, belangrijke verschillen tussen de Tarieflijst en de bijlage van dit ontwerpbesluit. Weliswaar kent het ontwerpbesluit, evenals de Tarieflijst, een indeling in vier hoofdstukken, maar daarbij zijn andere criteria gehanteerd dan ten aanzien van de Tarieflijst het geval is. Daarmee komt de vergelijking in de lucht te hangen.
Verder schiet de vergelijking tekort omdat:
- het openbaar ministerie voor sommige delicten uitgangspunten had geformuleerd voor de keuze tussen transactie en dagvaarden;
- het openbaar ministerie ten aanzien van overtredingen van bijvoorbeeld het Asbestbesluit en het Besluit draagbaar klimmaterieel geen tarieven had vastgesteld, gezien het feit dat er een groot aantal mogelijkheden bestaat;
- het openbaar ministerie ten aanzien van overtredingen van recent totstandgekomen Warenwettelijke voorschriften nog geen tarieven had vastgesteld; volgens de toelichting zijn voor deze gevallen de tarieven voor soortgelijke overtredingen aangehouden, maar om welke bepalingen het gaat en welke de overeenkomsten zijn, is niet duidelijk;
- volgens het openbaar ministerie bij recidive een hoger tarief aangewezen zou kunnen zijn, terwijl het ontwerpbesluit kiest voor een verplichte tariefsverhoging van 50%.
Met het voorgaande hangt samen dat volgens de toelichting de tarieven niet helemaal, maar "zoveel mogelijk" zijn gevolgd.(zie noot 5) In feite heeft, zo constateert de Raad, een grootscheepse nivellering plaatsgevonden, met als gevolg dat nu aan vrijwel elke overtreding hetzelfde (gemiddeld hogere) prijskaartje hangt.(zie noot 6) Die nivellering is des te opvallender omdat de voorschriften waarop het ontwerpbesluit van toepassing is niet alleen zeer divers van aard zijn, maar volgens de toelichting op de Warenwet in de praktijk ook sprake is van een "enorme diversiteit" tussen de overtredingen van een en hetzelfde voorschrift.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad in de toelichting de keuze voor aansluiting bij de door het openbaar ministerie gehanteerde tarieven nader te motiveren en voorts aan te geven op grond van welke criteria de indeling in hoofdstukken heeft plaatsgevonden. Voorzover daarbij is afgeweken van de Tarieflijst zal, ongeacht de vraag of sprake is van "nieuwe overtredingen", concreet moeten worden aangegeven op welke gronden voor afwijking is gekozen. Verder dient per bepaling waarin niet geheel is aangesloten bij de Tarieflijst of ten aanzien van overtredingen die naar de mening van het openbaar ministerie niet per definitie transigeerbaar zijn, de hoogte van het boetebedrag afzonderlijk te worden gemotiveerd. Daarnaast moeten de overwegingen die tot verdere uniformering en verhoging van de bedragen hebben geleid worden uiteengezet.
Ten slotte adviseert de Raad opnieuw te bezien of in de tarievenlijst niet beter kan worden volstaan met een klasse-indeling, zonder dat de afzonderlijke overtredingen daarin worden vermeld; dit om te voorkomen dat bij introductie van een nieuwe overtreding bij of krachtens de Warenwet steeds tevens de bijlage bij dit besluit moet worden herzien.

3. Recidiveregeling
Uit artikel 3, derde en vierde lid, van het ontwerpbesluit volgt dat in geval van recidive de boete met 50% wordt verhoogd indien er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds een eerdere boete voor een zelfde overtreding onherroepelijk is geworden. Het betreft een niet-generale recidive in absolute zin: het bestuur is verplicht een vaste boete van 50% op te leggen indien sprake is van gelijkheidsrecidive binnen twee jaar.
De Raad wijst er in dit verband op dat uitgangspunt van de Warenwet is dat overtredingen, voorzover er geen sprake is van schade, letsel of direct gevaar voor de volksgezondheid, in beginsel bestuursrechtelijk en tegen een vast tarief kunnen worden afgedaan. Dit stemt overeen met de opvatting van de Commissie Toetsing Wetgevingsvraagstukken dat de bestuurlijke boete slechts mag worden ingevoerd voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij geen behoefte bestaat om rekening te houden met de omstandigheden van het concrete geval, zoals recidive, de ernst van het feit, het berokkende nadeel of het behaalde voordeel.(zie noot 7)
De voorgestelde recidiveregeling verplicht het bestuursorgaan tot het opleggen van een vaste boete bij recidive. Naar het oordeel van het college gaat het bij recidive in het algemeen niet om relatief eenvoudige overtredingen die los van de omstandigheden van het concrete geval kunnen worden beoordeeld. Steeds dienen de met de dader samenhangende feiten en belangen te worden gewogen en afgewogen en moet er op de maat van het individuele geval worden afgestemd. Dit brengt mee dat ook het bestuursorgaan de gelegenheid moet hebben om een sanctie op te leggen die in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Zoals hiervoor reeds is benadrukt, zal immers ook de rechter het besluit van het bestuursorgaan op dit punt volledig toetsen. Reeds hieruit blijkt dat een verplicht op te leggen vaste boete in geval van recidive, ook al betreft het een lichte overtreding, niet passend is.
Daar komt bij dat recentelijk in het ontwerp-Boetebesluit sociale zekerheidswetten - in tegenstelling tot hetgeen in de sociale zekerheid gebruikelijk was - ervan is afgezien een verhoogde boete op recidive te stellen. Het argument daarvoor was de gewenste betere afstemming van de hoogte van boeten op het strafrechtelijk boetebeleid.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad af te zien van de voorgestelde recidiveregeling en artikel 3, derde en vierde zin, in dat opzicht te wijzigen. Teneinde verhoging in geval van recidive in individuele gevallen mogelijk te maken adviseert het college om in de Warenwet, naar analogie van artikel 3 van het ontwerp-Boetebesluit sociale zekerheidswetten, een bepaling op te nemen die het mogelijk maakt in geval van recidive de boete te verhogen of te verlagen, indien de ernst van de gedraging, de verwijtbaarheid en de omstandigheden van de dader daartoe aanleiding geven.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State



Bijlage bij het advies van de Raad van State van 13 oktober 2000, no.W13.00.0376/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit

- In artikel 3, tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit na "overtreding" invoegen: van hetzelfde voorschrift.

Nota van toelichting

- Inzake het "optellen" van sancties van het Wetboek van Strafrecht niet verwijzen naar artikel 58, maar naar artikel 62, daar het om overtredingen gaat.



Nader rapport (reactie op het advies) van 13 juni 2001


1 . Anders dan de Raad meent, is een systeem waarin een vast boetebedrag per overtreding wordt gehanteerd, zoals wordt voorgesteld in het ontwerp, niet zonder meer kwetsbaar. Ter onderbouwing van zijn stelling verwijst de Raad naar pagina 127 van de Toelichting bij het Voorontwerp Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Op deze pagina wordt echter ingegaan op een boetesysteem waarin de wetgever uitsluitend een maximum boete heeft vastgesteld. Het bestuursorgaan heeft in een dergelijke situatie de vrijheid zelf de hoogte van de boete voor een overtreding vast te stellen. Artikel 5.4.1.7, tweede lid, van het Voorontwerp Awb bepaalt dienaangaande dat het bestuursorgaan de boete afstemt op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Deze afweging kan dan door de rechter ten volle worden getoetst.
In het derde lid van genoemd artikel van het Voorontwerp Awb wordt de situatie beschreven waarin de boete wel exact per overtreding door de wetgever reeds is vastgesteld. In een dergelijke situatie bepaalt de Awb dat het bestuursorgaan (desondanks) een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de wettelijk vastgestelde boete te hoog is gelet op de bijzondere omstandigheden. De Toelichting (pag. 128) zegt hierop dat de wetgever zelf de afweging heeft gemaakt welke boete voor welke overtreding als evenredig moet worden beschouwd. Bestuur en rechter hebben dan ook in beginsel geen vrijheid om een andere boete op te leggen. De rechter moet een punitieve sanctie volledig aan het recht kunnen toetsen, maar is daarbij natuurlijk ook zelf gebonden aan dat recht met inbegrip van de wettelijke bepalingen over de hoogte van de op te leggen sanctie.
De Awb gaat er derhalve vanuit dat de door de wetgever voorgeschreven boete een evenredige sanctie is.

Anders dan de Raad meent, zal de rechter zich dus in de praktijk wel degelijk gebonden zien aan een door de wetgever vastgesteld tarief. Dit wordt pas anders indien de wetgever bij het vaststellen van het tarief tot een evidente schending van het evenredigheidsbeginsel is gekomen. Ten onrechte gaat de Raad tevens voorbij aan het feit dat artikel 32a, derde lid, van de Warenwet, de Minister de bevoegdheid toekent de boete lager vast te stellen, indien deze in bijzondere omstandigheden onevenredig hoog uitpakt. Dit onderdeel van het advies leidt derhalve niet tot aanpassing van het ontwerp.

2. Voorop zij gesteld dat het bij overtredingen in het kader van de Warenwet in de regel zal gaan om relatief eenvoudige overtredingen. Overtredingen waarbij zoals de Commissie Toetsing Wetgevingsvraagstukken (CTW) opmerkte, geen behoefte bestaat om rekening te houden met de omstandigheden van het concrete geval, zoals recidive, de ernst van het feit, het berokkende nadeel of behaalde voordeel.
Alhoewel de voorschriften waarop het ontwerpbesluit ziet, zeer divers zijn, moet bij nadere beschouwing worden vastgesteld dat bij "normale" (eenvoudige) overtreding van die voorschriften, de mate van ernst van dergelijke overtredingen niet zodanig zal verschillen dat een grote differentiatie in tarieven gelegitimeerd zou zijn.
Een en ander laat onverlet dat de ernst en complexiteit ("de diversiteit") van de overtreding - ook van één en hetzelfde voorschrift - in de praktijk wel degelijk sterk kunnen verschillen.
De systematiek van het ontwerpbesluit (per overtreden voorschrift een vastgesteld tarief) laat echter niet toe in de tarieven uitdrukking te geven aan dergelijke casuïstische verschillen van ernst en complexiteit voortvloeiend uit of samenhangend met specifieke omstandigheden.
Om aan de evenredigheidseis in dergelijke situaties tegemoet te komen, wordt in de Warenwet de strafrechtelijke weg opengehouden, alsmede de minister de bevoegdheid gegeven een lagere boete op te leggen dan in de bijlage is vastgesteld.
Zo wordt in de Warenwet zelf (artikel 32a, zesde lid) bepaald, dat in situaties waarin een opzettelijke of roekeloze overtreding een direct gevaar voor de veiligheid van de mens oplevert dan wel met de overtreding een economisch voordeel wordt behaald dat de voorziene boete aanzienlijk overtreft, geen boete kan worden opgelegd maar moet worden gekozen voor strafrechtelijke handhaving. In het nog met het OM te sluiten convenant zullen verdere afspraken worden gemaakt hoe om te gaan met overige overtredingen waarvoor de daartoe in de bijlage vermelde boete, geen evenredige sanctie inhoudt. Het gaat in dat verband om overtredingen van de Warenwet die door de specifieke omstandigheden waarin zij zijn begaan, niet in aanmerking komen voor afdoening door middel van de in de bijlage vastgestelde boete.
Met het oog op het bepaalde in het bovengenoemde artikel 5.4.1.7, derde lid, van het Voorontwerp AWB, wordt, zoals eerder vermeld, in artikel 32a, derde lid, van de Warenwet bepaald dat de minister de boete lager kan stellen, indien er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de vastgestelde boete een niet evenredige sanctie inhoudt voor de begane overtreding.

Gegeven het bovenstaande vertonen de tarieven in de bijlage dan ook geen grote verschillen. Het grootste deel van de overtredingen wordt beboet met een bedrag van f 1000,- voor een klein bedrijf en f 2000,- voor een groot bedrijf. De reden daartoe is gelegen in het feit dat overtreding van de voorschriften in kwestie, voor zover zij door boeten worden afgedaan, een goed vergelijkbare mate van (geringe) ernst vertonen. Waar overtredingen in het algemeen een duidelijk grotere gevaarzetting voor de veiligheid of gezondheid van de mens kunnen opleveren, zoals de overtreding van de artikelen 18, 19, 20 en 32c van de Warenwet, wordt een boete van f 1500,- respectievelijk f 3000,- opgelegd. Een tweetal overtredingen, te weten van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen juncto artikel 6, eerste en tweede lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen, leveren ten algemene een zodanig grotere gevaarzetting op dat een boete van f 2000,- voor een klein bedrijf en f 4000,- voor een groot bedrijf is vastgesteld.
Achter de tarieven van de bijlage gaat een duidelijk minder breed scala van wegingsfactoren schuil dan achter de richtbedragen van de Tarieflijst van het OM. In dat verband moet worden gedacht aan factoren als aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de bijzondere omstandigheden. Dat verschil verklaart de eenvoudiger tariefstructuur.
Daarnaast moet worden vastgesteld dat bij een nadere vergelijking van de Tarieflijst met de tarieven van de bijlage, een grotere eenduidigheid in bedragen naar voren komt dan de Raad oordeelt. In de Tarieflijst is immers toch ook sprake van een behoorlijke mate van uniformiteit in de hoogte van richtbedragen. Voor een veelheid van overtredingen geldt in de Tarieflijst een richtbedrag van f 750,-.
De "algemene verhoging" die wel kan worden geconstateerd in de bijlage, vloeit enerzijds voort uit het feit dat de Tarieflijst sinds 1994 niet meer is aangepast en is anderzijds een resultante van veranderende maatschappelijke inzichten in het belang van de naleving van de voorschriften in kwestie. De boetebedragen zijn, gelet op het feit dat het om ondernemingen gaat, als gering te duiden De andere indeling van de bijlage wordt ingegeven door het feit dat de bijlage op de eerste plaats ook voor de justitiabele optimaal toegankelijk moet zijn. Dit is een andere insteek dan die welke in een meer intern gericht document als de Tarieflijst wordt gehanteerd.
Het advies van de Raad heeft aanleiding gegeven de nota van toelichting in bovenstaande zin aan te passen opdat duidelijker wordt hoe tot de voorgestelde tarieven is gekomen en wat de betekenis van de Tarieflijst in dezen is geweest.

3. In navolging van het advies van de Raad wordt afgezien van de voorgestelde recidive regeling.
De oorspronkelijke leden 3 en 4 van artikel 3, zijn komen te vervallen, evenals de kolommen III en IV van de bijlage. In een nieuw derde lid van artikel 3 is bepaald dat in geval van recidive de boete kan worden verhoogd, indien de ernst van de gedraging, de verwijtbaarheid en de omstandigheden daartoe aanleiding geven.

4. Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad, is gevolg gegeven.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport



(1) EHRM 23 juni 1981 inzake Le Compte, Van Leuven en De Meyere, NJ 1982, 602; EHRM 10 februari 1983 inzake Albert en Le Compte en Malige, NJ 1987, 315 en EHRM 23 september 1998, inzake Malige.
(2) ABRvS 4 maart 1999, JB 1999/69; ABRvS 15 april 1999, JB 1999/151 en ABRvS 22 juli 1999, JB 1999/201.
(3) CRvB 7 september 1999, JB 253.
(4) Zie in dit verband de zogenoemde "TWAO-jurisprudentie" van de Afdeling bestuursrechtspraak (onder andere E04.98.006, gepubliceerd in AB 99/229, met noot B.P. Vermeulen). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs bleek dat de wetgever uitdrukkelijk aandacht had geschonken aan de evenredigheid van het voorgenomen sanctiestelsel. Tevens kan worden verwezen naar de toelichting bij het Voorontwerp Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, Den Haag, 1999, bladzijde 127.
(5) De transactietarieven van het openbaar ministerie liggen tussen de f.500,-- en f.5.000,-- , die van het ontwerpbesluit tussen de f.1.000,-- en f.3.000,--.
(6) Een kopie van artikel 1 juncto artikel 6 van de Wet op de Economische Delicten was voldoende geweest, onder toevoeging dat in plaats van een straf een boete van f.1.000,-- kan worden opgelegd.
(7) Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsvraagstukken, Handhaving door bestuurlijke boeten; Advies van 12 januari 1994 aan de Minister van Justitie.