Wijziging van het Besluit Tijdelijke wet Groningen in verband met het opdragen van andere taken en bevoegdheden aan het Instituut Mijnbouwschade Groningen.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 21 juli 2022, no.2022001616, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Tijdelijke wet Groningen in verband met het opdragen van andere taken en bevoegdheden aan het Instituut Mijnbouwschade Groningen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft aan het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) de bevoegdheid om aan eigenaren in Groningen die tussen 2013 en 2019 van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) een vergoeding hebben ontvangen voor schade door waardedaling aan hun woning als gevolg van de gaswinning, het verschil uit te betalen tussen wat zij toen hebben ontvangen en wat het IMG thans uitkeert op basis van haar methode voor de berekening van schade door waardedaling. In het verlengde hiervan geeft het ontwerpbesluit deze bewoners een aanspraak op een tegemoetkoming door het IMG, bestaande uit voornoemd verschil. Het gaat uitdrukkelijk om een onverplichte tegemoetkoming en niet om schadevergoeding omdat bij de Waarderegeling van de NAM geen sprake is geweest van onbillijkheden in juridische zin en de uitvoering van die regeling rechtmatig was.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de aard en de precedentwerking van de voorgestelde onverplichte tegemoetkoming. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Achtergrond en inhoud ontwerpbesluit

a. Regelingen NAM en IMG
Om bewoners in het aardbevingsgebied in Groningen te compenseren voor waardedaling van hun woning als gevolg van de gaswinning is de Waarderegeling van de NAM in het leven geroepen. Deze voorzag in compensatie van aantoonbare waardedaling na een volledig afgeronde verkoop en juridische levering van een woning, gelegen in een aantal nader genoemde gemeenten in het aardbevingsgebied. Voorwaarde was dat verkoop en levering plaats hadden gevonden na 25 januari 2013. (zie noot 1) De beperking in tijd hangt samen met het gegeven dat op die datum de minister van Economische Zaken en Klimaat de Tweede Kamer informeerde over de gewijzigde inzichten ten aanzien van het aardbevingsrisico in het Groningenveld. De Waarderegeling gold van 29 april 2014 tot 1 juli 2020. (zie noot 2) In die periode zijn 6844 aanvragen afgedaan, waarbij in 5861 gevallen een vergoeding voor waardedaling is uitgekeerd. (zie noot 3)

Het IMG is opgericht op 1 juli 2020 als gevolg van de beslissing om de NAM op afstand te zetten in het aardbevingendossier. Aanvragen voor afhandeling van waardedalingsschade zijn sindsdien op basis van een door het IMG opgestelde Waardedalingsregeling afgehandeld. Uitgangspunt van deze regeling is om de schade op een "snelle, ruimhartige en uniforme manier" af te wikkelen. (zie noot 4) Dit is onder meer terug te zien in de ruime gebiedsafbakening voor de schadevergoeding, (zie noot 5) de norm dat ook waardedalingen worden vergoed van woningen die niet verkocht zijn en het hanteren van een zekerheidstoeslag voor de vaststelling van de schadeomvang. Het proces is grotendeels geautomatiseerd en er wordt anders dan bij de NAM geen gebruik gemaakt van schadedeskundigen. (zie noot 6) Op het moment van schrijven zijn meer dan 106.000 aanvragen door het IMG afgehandeld, waarvan er ruim 26.000 zijn afgewezen. (zie noot 7)

b. Totstandkoming en inhoud ontwerpbesluit
De Tweede Kamer ontving eind 2020 signalen van bewoners die een vergoeding van de NAM accepteerden en constateerden dat zij minder ontvingen dan dat zij bij het IMG zouden hebben ontvangen. (zie noot 8) Naar aanleiding van deze signalen is een onafhankelijk onderzoek uitgevoerd in opdracht van de minister van Economische Zaken en Klimaat.

Verschillen in uitkomsten tussen de NAM- en IMG-regeling volgen volgens dat onderzoek niet uit juridische onvolkomenheden in de NAM-regeling, maar uit het toepassen van andere methodes met andere onzekerheidsmarges. Er zijn daardoor ook personen die een hogere vergoeding bij de NAM hebben gekregen dan zij bij het IMG zouden krijgen. Het uitgangspunt van de IMG-regeling om de schade-afhandeling op een snelle, ruimhartige en uniforme manier af te handelen leidt gemiddeld genomen tot hogere waardedalingspercentages dan bij de regeling van de NAM, maar dat betekent niet dat de Waarderegeling van de NAM tot systematisch onjuiste of onrechtvaardige uitkomsten leidde. Volgens dit onderzoek voldoet de Waarderegeling van de NAM aan de eisen en uitgangspunten van het civiele schadevergoedingsrecht en was de uitvoering van de regeling rechtmatig. (zie noot 9) Er is op basis van dit onderzoek dus geen dwingende reden om de 5861 huishoudens die een aanbod van de NAM accepteerden aanvullend te compenseren.

De Tweede Kamer heeft de minister bij motie opgeroepen de verschillen wel te compenseren. (zie noot 10) De regering heeft daarom besloten om bij hoge uitzondering de betreffende groep bewoners voor dit verschil onverplicht tegemoet te komen. In de toelichting wordt daarbij opgemerkt dat het gaat om een bijzondere situatie in Groningen. (zie noot 11) Voor de tegemoetkomingen is een bedrag van circa € 25 miljoen gereserveerd.

Het ontwerpbesluit geeft aan het IMG de taak en bevoegdheid om Groningers die tussen 2013 en 2019 van de NAM een vergoeding hebben ontvangen voor schade door waardedaling als gevolg van gaswinning, het verschil uit te betalen tussen wat zij toen hebben ontvangen en wat het IMG thans uitkeert op basis van haar methode voor de berekening van schade door waardedaling. (zie noot 12) In het verlengde hiervan geeft het ontwerpbesluit deze groep een aanspraak op een tegemoetkoming door het IMG.

2. Onverplichte tegemoetkoming

a. Aard van de tegemoetkoming
Het ontwerpbesluit voorziet in regeling van een onverplichte tegemoetkoming. Anders dan het ontwerpbesluit - in voorgesteld artikel 1b (zie noot 13) - en sommige delen van de toelichting lijken te suggereren, gaat het niet om een aanvullende schadevergoeding. Het IMG is immers niet bevoegd om een aanvraag om vergoeding van schade te behandelen indien deze schade al is vergoed door de NAM. (zie noot 14) De Afdeling acht het wenselijk dat over de aard van de tegemoetkoming, waarvan de beslissing tot verstrekking op onverplichte overwegingen is gebaseerd, geen verwarring ontstaat.

De Afdeling adviseert om in de toelichting consequent de juiste aanduiding voor de tegemoetkoming te gebruiken en te expliciteren dat dit geen aanvullende schadevergoeding betreft.

b. Precedentwerking
Een onverplichte tegemoetkoming zoals hier aan de orde dient, met het oog op het zoveel mogelijk voorkomen van precedentwerking, beperkt te blijven tot zeer bijzondere gevallen. Daartoe zal een toereikende motivering gegeven moeten worden, waarin de uitzonderlijke positie van de betreffende bewoners beargumenteerd wordt. Dit is niet alleen van belang om te voorzien in afbakening jegens andere groepen of schadesoorten binnen de groep getroffenen van de gaswinning in Groningen, maar ook in andere gevallen waarin door veranderende omstandigheden nadelige gevolgen worden ondervonden. (zie noot 15)

De motivering die voor de verstrekking van de tegemoetkoming in het onderhavige geval wordt gegeven is zeer summier. De Afdeling merkt op dat in de toelichting de bijzondere situatie van deze groep bewoners in Groningen nader dient te worden gemotiveerd. Omstandigheden die hierbij mogelijk kunnen worden betrokken zijn onder meer de rol van de overheid bij het ontstaan van de nadelige verschillen - mede door andere keuzes in de achtereenvolgende uitvoeringsprocessen voor schadeafwikkeling - en de maatschappelijke gevolgen in het desbetreffende gebied als resultaat van de verschillen in schadevergoeding.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te voorzien in een op de situatie toegespitste motivering voor de onverplichte tegemoetkoming, waaruit het bijzondere karakter van de omstandigheden van de betreffende groep bewoners blijkt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 november 2022

2. Onverplichte tegemoetkoming

a. Aard van de tegemoetkoming
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in de toelichting verduidelijkt dat de tegemoetkoming niet geldt als een aanvullende schadevergoeding. Omdat bij de Waarderegeling van de NAM geen sprake is geweest van onbillijkheden in juridische zin en de uitvoering van de regeling rechtmatig was, is het verstrekken van de tegemoetkoming niet verplicht. Gezien het vrijwillige karakter geldt de tegemoetkoming niet als een aanvullende schadevergoeding. Daarvan zou sprake zijn geweest als de Waarderegeling van de NAM onrechtmatig zou zijn gebleken en de betrokkene daarom recht zou hebben op een aanvullende schadevergoeding om dit onrechtmatige karakter te compenseren. Ook is de terminologie in de toelichting overeenkomstig het advies van de Afdeling aangepast.

b. Precedentwerking
In de toelichting is uitgebreider ingegaan op de uitzonderlijke combinatie van factoren die rechtvaardigt dat een tegemoetkoming voor deze specifieke groep bewoners in Groningen redelijk wordt geacht. Er wordt op gewezen dat er onwenselijke, moeilijk uitlegbare verschillen in de afhandeling van schade bestaan tussen de bewoners die bij het IMG en de bewoners die bij de NAM een aanvraag voor waardedalingsvergoeding hebben gedaan. Dit heeft te maken met verschillen tussen de toegepaste waarderegelingen en onderliggende berekeningsmethoden van de NAM en het IMG. Dit leidt tot verschillen in uitkomsten die in individuele situaties, zelfs in één straat, fors kunnen zijn. Daarnaast wordt opgemerkt dat deze groep bovenop het leed en de schade veroorzaakt door aardbevingen door de gaswinning uit het Groningenveld, soms lang slepende procedures heeft moeten doorlopen om de schade door waardedaling van de NAM vergoed te krijgen. Dit staat in contrast met de bewoners die nu op een relatief eenvoudige wijze een vergoeding voor waardedaling bij het IMG kunnen aanvragen. Om deze redenen is bij hoge uitzondering en gegeven de bijzondere situatie in Groningen, een tegemoetkoming aan deze specifieke groep bewoners in Groningen gerechtvaardigd te achten.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat


Voetnoten

(1) Artikel 1 Regeling Waardedaling van de Nederlandse Aardolie Maatschappij.
(2) NAM, Regeling Waardedaling van de Nederlandse Aardolie Maatschappij, versie 29 april 2014.
(3) Finance Ideas, Eindrapport onderzoek waarderegeling NAM, juli 2021, p. 5, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 33529, nr. 875 en toelichting bij ontwerpbesluit, paragraaf 1.
(4) Kamerstukken II 2020/21, 33529, nr. 875, p. 3.
(5) Zo blijkt dat alleen in postcodegebieden met 40% of meer toegekende schadeclaims wegens fysieke schade statistisch significant sprake is van waardedaling. Omdat waardedaling in postcodebieden met 20-40% toegekende schadeclaims echter niet geheel uitgesloten kan worden, worden deze ook tot het effectgebied gerekend. Hierdoor worden twijfelgevallen meegenomen in de regeling van de waardedaling.
(6) Kamerstukken II 2020/21, 33529, nr. 875.
(7) https://www.schadedoormijnbouw.nl/nieuws/2457-meldingen-voor-fysieke-schade-waardedaling-en-ims
(8) Kamerstukken II 2020/21, 33529, nr. 832.
(9) Finance Ideas, Eindrapport onderzoek waarderegeling NAM, juli 2021, p. 47.
(10) Kamerstukken II 2020/21, 33529, nr. 904.
(11) Toelichting bij het ontwerpbesluit, paragraaf 1.
(12) Dit geldt uiteraard alleen als de schadevergoeding van de NAM lager ligt dan de vergoeding van het IMG.
(13) Hierbij is ook van belang dat het in dit artikel gebruikte begrip "waardedaling" in het ontwerpbesluit is gedefinieerd met een omschrijving die direct aansluit bij het begrip "schade" in de Tijdelijke wet Groningen.
(14) Artikel 2, vierde lid, onderdeel b, van de Tijdelijke wet Groningen.
(15) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 7 september 2022 over de Wet herinvoering basisbeurs hoger onderwijs (W05.22.0113/I).