Nota van wijziging bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Wet dieren in verband met actualisering van de diergezondheidsregels.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 14 november 2022, no.2020002361, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Wet dieren in verband met actualisering van de diergezondheidsregels en enkele technische aanpassingen, met toelichting.

De nota van wijziging voorziet onder andere in de wijziging van artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Wet dieren. Met de nota van wijziging wordt beoogd het doel van het aangenomen amendement-Vestering bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren in verband met de uitvoering van de herziene Europese diergezondheidswetgeving op een andere manier te bereiken. (zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het verloop van de procedure en de stappen die worden gezet om het doel van het amendement op een andere manier te bereiken. In verband daarmee is aanpassing van de nota van wijziging en de toelichting wenselijk.

1. Procedure

a. Amendement
Op 17 februari 2020 is de wijziging van de Wet dieren in verband met de uitvoering van de herziene Europese diergezondheidswetgeving ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. (zie noot 2) Het lid Vestering heeft op 11 mei 2021 een amendement ingediend (hierna: het amendement). Daarin is het verbod op dierenmishandeling aangescherpt, in die zin dat het niet langer is toegestaan een dier pijn te doen of bij een dier letsel te veroorzaken, dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen met als doel om het dier op een bepaalde manier te kunnen huisvesten. (zie noot 3)

Het wetsvoorstel, inclusief het amendement, is door de Tweede Kamer op 11 mei 2021 aangenomen. (zie noot 4) De uitvoerbaarheid is onderdeel geweest van de behandeling in de Tweede Kamer. (zie noot 5) Vervolgens heeft de Eerste Kamer op 25 mei 2021 het wetsvoorstel als hamerstuk afgedaan. (zie noot 6) De wet is op 2 juni 2021 gepubliceerd in het Staatsblad. (zie noot 7) Op grond van artikel VIII van het wet treedt deze in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen van de wet verschillend kan worden vastgesteld.

Het grootste deel van de wet is in werking getreden op 22 december 2022. Het geamendeerde onderdeel is niet in werking getreden, omdat de regering van oordeel is dat dat onderdeel niet is na te leven en niet uitvoerbaar is. De regering heeft inwerkingtreding van het geamendeerde onderdeel voorzien per ingang van 1 januari 2024. (zie noot 8)

Gezien de geschetste gang van zaken en gelet op het belang van een ordentelijke en zorgvuldige procedure, merkt de Afdeling het volgende op. De regering kan, indien het wetsvoorstel dat mogelijk maakt, besluiten tot uitstel van inwerkingtreding van een wet of van een bepaald onderdeel daarvan (gedifferentieerde inwerkingtreding). Hoewel dat regelmatig voorkomt is de bevoegdheid daartoe niet onbegrensd.

Uit het samenstel van de bepalingen omtrent de wetgevingsprocedure in de Grondwet (zie noot 9) vloeit voort dat een wet die door de Tweede en Eerste Kamer is aanvaard, door de regering is bekrachtigd en is bekendgemaakt, zo snel als mogelijk en in zijn geheel in werking treedt. De keuze voor een (gedeeltelijk) uitstel van inwerkingtreding is meestal gelegen in technische, niet-beleidsmatige factoren die bijvoorbeeld samenhangen met een goede voorbereiding van de invoering van de wet.

Een zodanig toegespitst gebruik van de bevoegdheid tot uitstel van inwerkingtreding is geboden om te voorkomen dat de wil van de wetgeverwetgever, blijkend uit bekrachtiging en bekendmaking van de wet, niet wordt gerealiseerd. (zie noot 10) Met het oog daarop wijst de Afdeling op de hiervoor vermelde aankondiging van de regering om, parallel aan de procedure van de nota van wijziging, de inwerkingtreding van het amendement in gang te zetten, met als beoogde inwerkingtredingsdatum 1 januari 2024. (zie noot 11)

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op hoe de toepassing van de inwerkingtredingsbepaling van de hiervoor genoemde wet in dit geval zich verhoudt tot de Grondwet.

b. Nota van wijziging
Op 26 februari 2021 is een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren in verband met de actualisering van de diergezondheidsregels en enkele technische aanpassingen, ingediend bij de Tweede Kamer (hierna: het tweede wetsvoorstel). (zie noot 12) Dit wetsvoorstel is thans in behandeling bij de Tweede Kamer. In de onderhavige nota van wijziging bij het tweede wetsvoorstel wordt uit artikel 2.1 van de Wet dieren de tekst van het amendement geschrapt en wordt aan artikel 2.2 van de Wet dieren een lid toegevoegd. Deze wijziging beoogt het doel van het amendement op een andere manier te bereiken zodat het amendement is na te leven en handhaafbaar is.

Bij brief aan de Tweede Kamer van 4 november 2022 is ingegaan op de thans voorgestelde wijziging. Daarbij is aangekondigd dat zowel met betrekking tot natuurlijk gedrag als met betrekking tot ingrepen via aanpassingen in algemene maatregelen van bestuur helder zal worden gemaakt wat verboden wordt, of welke aanvullende strenge voorwaarden aan ingrepen worden gesteld, en wat de gevolgen daarvan zijn. (zie noot 13) Het eerste commissiedebat hierover heeft plaatsgevonden op 10 december 2022. (zie noot 14) Het debat over dit onderwerp is nog niet afgerond.

De Afdeling wijst erop dat het op zich mogelijk is om een aanpassing als voorgesteld via een nota van wijziging op een ander voorstel door te voeren. Wel merkt de Afdeling op dat zij er eerder op heeft gewezen dat het samenvoegen van technische voorstellen met een onderdeel, waarvan op voorhand de verwachting is dat deze nog tot inhoudelijke discussie zal leiden, in het algemeen dient te worden vermeden. (zie noot 15)

Een dergelijk onderdeel kan beter in een afzonderlijk wetsvoorstel worden opgenomen, zodat een ordelijk, op de thematiek van dat onderdeel gerichte, discussie kan worden gevoerd. Zorgvuldige parlementaire behandeling van zowel de nog inhoudelijk te bediscussiëren onderdelen, als van de meer juridisch-technische onderdelen is daarmee gediend.

Dit geldt in het bijzonder met het oog op de behandeling in de Eerste Kamer, nu deze het voorstel slechts in zijn geheel kan aanvaarden of verwerpen, en geen recht van amendement heeft. Gelet op de geschetste voorgeschiedenis en de omstandigheid dat de inhoudelijke discussie over het onderdeel waar de nota van wijziging op ziet nog niet is afgerond, (zie noot 16) dient volgens de Afdeling in de toelichting toereikend te worden ingegaan op de vraag waarom is gekozen voor een nota van wijziging en niet voor een afzonderlijk wetsvoorstel.

De Afdeling adviseert de toelichting met inachtneming van het voorgaande aan te vullen en zo nodig een afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen.

2. Andere manier

Met het amendement is artikel 2.1 van de Wet dieren gewijzigd. Dat artikel bevat een verbod om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Het amendement heeft daar aan toegevoegd dat het kunnen houden van dieren in een bepaald houderijsysteem of een bepaalde wijze van huisvesting niet als "redelijk doel" in die zin is aan te merken. De achterliggende gedachte bij het amendement is dat beperkingen in het natuurlijk gedrag van dieren en ingrepen bij dieren niet meer zijn toegestaan wanneer die tot doel hebben om dieren op een bepaalde manier te kunnen huisvesten.

In de toelichting bij de nota van wijziging is opgemerkt dat wordt beoogd om datgene wat de wetgever met het amendement heeft bedoeld op een andere manier te bereiken, zodat de norm daadwerkelijk uitvoerbaar is. Volgens de toelichting is gebleken dat de betekenis en de impact van het amendement onvoldoende uit de wettekst kunnen worden afgeleid. (zie noot 17) Hierdoor is het onder andere voor de handhaving en de houders van dieren niet duidelijk welke gedragingen onder het verbod vallen.

Met de nota van wijziging wordt de hiervoor genoemde wijziging van artikel 2.1 van de wet teruggedraaid. Daarnaast wordt aan artikel 2.2 van de wet een lid toegevoegd dat een verbod bevat voor houders van dieren die bedrijfsmatig worden gehouden om, met het oog op de productie van dierlijke producten, de dieren permanent de mogelijkheid te onthouden om te voorzien in nader aan te wijzen gedragsbehoeften. Deze gedragsbehoeften worden voor de desbetreffende diersoort of diercategorie bij algemene maatregel van bestuur aangewezen.

De minister is voornemens zich voor de invulling van de algemene maatregel van bestuur te baseren op de uitkomsten van het convenant dierwaardige veehouderij. (zie noot 18) In het convenant zal, met input van stakeholders, het bieden van ruimte voor gedragsbehoeften en het heroverwegen van nog toegestane ingrepen aan de orde komen. (zie noot 19) Uit de toelichting volgt niet op welke wijze het convenant zal worden ingevuld om het doel van het amendement te realiseren.

De Afdeling wijst erop dat waar het amendement voorziet in een algeheel verbod om bij een dier pijn of letsel te veroorzaken, dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen met als doel dieren op een bepaalde manier te kunnen houden, bij de nota van wijziging het verbod minder omvattend is. Dat verbod ziet op het permanent onthouden van de mogelijkheid om te voorzien in bepaalde nader te bepalen gedragsbehoeften van dieren en ziet niet op het verbieden van ingrepen.

De toelichting bij de nota van wijziging verwijst in dit verband nog naar artikel 2.8 van de Wet dieren als bestaand alternatief voor het verbod op ingrepen. (zie noot 20) De Afdeling merkt hierover op dat artikel 2.8, tweede lid, van de Wet dieren bepaalt dat het verbod op ingrepen uit het eerste lid onder andere niet van toepassing is op bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen lichamelijke ingrepen en overige bij of krachtens enig wettelijk voorschrift verplichte dan wel toegestane lichamelijke ingrepen.

Het couperen van biggenstaartjes, dat als voorbeeld wordt genoemd in het amendement en waarop het verbod dat volgt uit het amendement ziet, vindt op grond van deze uitzondering onder voorwaarden plaats in veehouderijen. (zie noot 21) Gegeven de systematiek van artikel 2.8 van de Wet dieren kan datgene wat met het amendement is beoogd op dit punt alleen op een andere manier worden bereikt indien de desbetreffende lagere regelgeving zal worden aangepast.

In het licht van het voorgaande acht de Afdeling een nadere uiteenzetting nodig over de stappen die worden gezet om metterdaad het doel van het amendement te bereiken. De Afdeling adviseert de toelichting met inachtneming van het voorgaande aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de nota van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden voordat deze bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 13 juni 2023

Ik onderschrijf dat een wet die door de beide Kamers is aanvaard en vervolgens door de regering is bekrachtigd, zo spoedig mogelijk en volledig in werking dient te treden. Dat de wijziging van de Wet dieren in verband met de uitvoering van de herziene Europese diergezondheidswetgeving in werking behoort te treden, heb ik ook benadrukt bij het uiteenzetten van mijn aanpak hierbij (zie Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265, par 2.1.3). Zoals de Afdeling ook beschrijft, kunnen er gerechtvaardigde redenen zijn om de inwerkingtreding te differentiëren. Aan het differentiëren van de inwerkingtreding van een wet worden geen specifieke voorschriften gesteld die de bevoegdheid daartoe bij voorbaat beperken, anders dan dat de wetgever dit wel mogelijk moet hebben gemaakt. Hoe die door de wetgever gegeven bevoegdheid wordt toegepast is dan ook casuïstisch van aard. Zo komt het voor dat een wet gedeeltelijk in werking treedt omdat de techniek en andere voorzieningen die samenhangen met de uitvoering van de wetswijziging nog niet gereed zijn (zie bijvoorbeeld Stb. 2021, 483 en Stb. 2022, 393, Stb. 2012, 607). Ook komt het voor dat inwerkingtreding nog niet direct na de bekendmaking aan de orde is omdat de onderliggende regelgeving eerst moet worden opgesteld (zie bijvoorbeeld Stb. 2021, 584).

De Afdeling wijst er terecht op dat bij de gebruikmaking van de bevoegdheid tot gedifferentieerde inwerkingtreding voorkomen moet worden dat de wil van de wetgever niet wordt gerealiseerd. Indien de regering van mening is dat de inwerkingtreding van wettelijke bepalingen tot ernstige problemen in de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid leiden, is de enige route om inwerkingtreding te voorkomen het indienen van een wetsvoorstel waarmee de bepalingen worden gewijzigd of komen te vervallen (zie in dit verband de voorbeelden die worden genoemd in het door de Afdeling aangehaalde artikel onder voetnoot 9). Voor de goede orde wil ik graag benadrukken dat de aanpak voor het voorliggende geval juist is gericht op het realiseren van de wil van de wetgever. Het is omwille van een goede uitvoering van de wet dat er aanleiding is om de inwerkingtreding van het amendement op artikel 2.1 van de Wet dieren niet op de door de indiener van het amendement gewenste datum van 1 januari 2023 te stellen, maar op een later moment. Aanvankelijk was daarvoor 1 januari 2024 als inwerkingtredingsdatum voorzien, maar nu is dat met het oog op een goede uitvoering van de wet voorzien per 1 juli 2024. De aanpak voorziet daarbij in het aan het parlement voorleggen van een alternatief voor dat amendement. Dit berust daarbij niet op beleidsmatige, maar op uitvoeringstechnische gronden; namelijk op de wijze waarop een en ander wordt vastgelegd in het stelsel van de Wet dieren en hoe dit doorwerkt naar houders van dieren. Het is met het oog op een goede invoering van deze wetgeving aan te bevelen dat de wetgever zich uitspreekt over het voorstel dat met de nota van wijziging wordt gedaan voordat de desbetreffende wetswijziging in werking treedt. Hierbij is ook van belang dat de Tweede Kamer mij, zeer kort na aanvaarding van de wet door de Eerste Kamer, heeft verzocht om in kaart te brengen wat het amendement juridisch betekent, hoe dat zich verhoudt tot bestaande regels en wat de gevolgen zijn voor de praktijk. Aan dat verzoek heb ik voldaan, wat heeft geresulteerd in de brieven van november 2022 aan zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer (Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265 en Kamerstukken I 2022/23, 28286, nr. S). Op basis van de daarin weergegeven analyse van het amendement heb ik de conclusie getrokken dat het amendement veel onduidelijkheid geeft over welke gedragingen jegens dieren verboden zijn, voor wie dat verbod geldt en wat daarvan de gevolgen zijn en dat daardoor de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het amendement in het geding is. Dit kan alleen worden opgelost met een wetswijziging en daarin voorziet de nota van wijziging. Het parlement is hierover met die brieven geïnformeerd en met de Tweede Kamer is hierover van gedachten gewisseld (Commissiedebat dieren in de veehouderij, d.d. 10 november 2022). Tot slot wil ik benadrukken dat, omdat de nota van wijziging een wetswijziging betreft, het naar de aard volledig aan het parlement is om de nota van wijziging met het amendement te vergelijken, deze te wegen en er een besluit over te nemen. Wanneer het alternatief dat met de nota van wijziging wordt gegeven niet wordt aanvaard, treedt het amendement ongewijzigd in werking.

De toelichting op de nota van wijziging is in deze zin aangevuld.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit


Voetnoten

(1) Amendement van het lid Vestering, Kamerstukken II 2020/21, 35398, nr. 23.
(2) Kamerstukken II 2019/20, 35398, nrs. 1-3.
(3) Kamerstukken II 2020/21, 35398, nr. 23, p. 2.
(4) Handelingen II 2020/21, nr. 74, item 17.
(5) Handelingen II 2020-2021, nummer 71, item 11.
(6) Handelingen I 2020/21, nr. 38, item 5.
(7) Stb. 2021, 256.
(8) Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265.
(9) Artikelen 81-88 Gw.
(10) T.C. Borman, ‘Gedifferentieerde inwerkingtreding: techniek en politiek’, RegelMaat (26) 2011, afl. 5, p. 296-297.
(11) Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265, par. 2.1.3)
(12) Kamerstukken II 2020/21, 35746, nrs. 1-3.
(13) Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265, paragraaf 2.1.2
(14) Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1283.
(15) Zie eerdere adviezen hierover van de Afdeling advisering van de Raad van State, W12.21.0142/III, W06.20.0343/III, W05.20.0407/I, W03.12.0268/II, W06.12.0353/III, W12.11.0249/III, W03.17.0053/II, W16.21.0154/II, W06.21.0265/III.
(16) Uit de kamerbrieven van 15 juli 2021 en 22 november 2022 en de beantwoording van de vragen van de Eerste Kamer kan worden afgeleid dat het debat over het amendement en de nu voorgestelde nota van wijziging ook in de Eerste Kamer nog niet is afgerond (Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1208 en 1265, en Kamervragen 19-01-2023).
(17) Zie paragraaf 2.2 van de toelichting.
(18) Kamerstukken II 2022/23, 28286, nr. 1265, p. 13. Het convenant is een voornemen uit het coalitieakkoord "Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst". In het coalitieakkoord staat dat het sluiten van convenant de basis zal vormen van wetgeving voor een dierwaardige veehouderij.
(19) Zie paragraaf 4 van de toelichting bij de nota van wijziging.
(20) Zie paragraaf 2.3.3 van de toelichting.
(21) Zie artikel 2.3, onderdeel b, van het Besluit diergeneeskundigen