Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wet verplaatsing bevolking.

Bij Kabinetsmissive van 5 april 2022, no.2022000807, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voortstel van wet houdende regels over het voortduren van de werking van de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking en tot wijziging van die wet (Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wvb), met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel strekt ertoe uitvoering te geven aan de wettelijke verplichting om, na vaststelling van een koninklijk besluit (kb) tot inwerkingstelling van bepaalde artikelen van de Wet verplaatsing bevolking (Wvb), onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer te zenden omtrent het voortduren van de werking van de in werking gestelde bepalingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de inzet van het noodrecht en de in werking gestelde bepalingen, over de status van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne van de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) en over de duur van de inwerkingstelling. Verder adviseert de Afdeling de voorgestelde wijzigingen van de artikelen 12, 15 en 18 van de Wvb te schrappen. In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inzet van noodrecht

a. Motivering buitengewone omstandigheden
De oorlog in Oekraïne heeft ertoe geleid dat miljoenen mensen op de vlucht zijn geslagen op zoek naar een veilig heenkomen. Hoewel de meesten van hen door de directe buurlanden worden opgevangen, reist een deel door binnen Europa. Dat leidt ook in Nederland tot een grote toestroom van Oekraïense vluchtelingen. (zie noot 1) Op 6 april jl. waren er ruim 33.000 opvangplekken gerealiseerd, waarvan er 24.000 worden bezet. (zie noot 2)

In haar brief aan de Tweede Kamer van 8 maart jl. heeft de regering te kennen gegeven dat deze situatie als landelijke crisis moet worden beschouwd, en dat de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne gefaseerd wordt aangepakt. Daarin spelen onder meer ook de Veiligheidsregio’s en gemeenten een rol. In dat verband is tevens de mogelijke inzet van noodrecht aangekondigd, in geval van buitengewone omstandigheden vanwege een zeer grote toestroom van vluchtelingen uit Oekraïne. (zie noot 3)

De toelichting bij het wetsvoorstel vermeldt dat de crisis ten aanzien van de opvang van ontheemden uit Oekraïne inmiddels is uitgegroeid tot een buitengewone omstandigheid die afwijking van bestaande structuren noodzakelijk maakt. De regering maakt in verband daarmee gebruik van een aantal noodwettelijke bepalingen uit de Wvb. De inzet van die bepalingen leidt ertoe dat burgemeesters een wettelijke taak krijgen ten aanzien van de opvang van Oekraïense vluchtelingen en dat vergoeding door het Rijk van door gemeenten gemaakte kosten kan plaatsvinden.

Separate inwerkingstelling van bepalingen uit de Wvb is slechts mogelijk als buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken. (zie noot 4) Het gaat hier om staatsnoodrecht, dat terughoudend moet worden ingezet en restrictief moet worden uitgelegd. De inwerkingstelling van noodwettelijke bepalingen dient daarom steeds goed te worden beargumenteerd. Toegelicht moet worden waarom het reguliere recht niet toereikend is, en, in dit geval, waarom de nu bij het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) belegde wettelijke taak voor deze groep thans aan de burgermeester wordt toegekend.

De Afdeling merkt in dit verband op dat weliswaar wordt gesteld dat sprake is van een buitengewone omstandigheid, maar dat de aard en omvang daarvan, waaronder begrepen de inschattingen over de mogelijke toekomstige ontwikkelingen van de instroom van Oekraïense vluchtelingen, niet nader worden toegelicht.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

b. Duur van de inwerkingstelling
De regering onderstreept dat de inwerkingstelling van de artikelen 2c en 4 van de Wvb niet langer duurt dan strikt noodzakelijk en dat de duur ervan op twee manieren is begrensd. (zie noot 5) Artikel 2, vierde lid, van de Wvb verplicht de regering de artikelen 2c en 4 buiten werking te stellen zodra de omstandigheden dat toelaten. Daarnaast dient de regering bij een eventuele verwerping van het onderhavige wetsvoorstel door één van beide Kamers, onverwijld de genoemde artikelen buiten werking te stellen. In beide gevallen geschiedt buitenwerkingstelling bij kb.

De inwerkingstelling van artikel 2c en 4 van de Wvb is volgens de regering met name gelegitimeerd omdat sprake is van een onmiddellijke bedreiging van de fysieke veiligheid van personen die een veilig heenkomen zoeken als gevolg van oorlog en omdat afwijking van bestaande structuren noodzakelijk is. Dit roept de vraag op wanneer toepasselijkheid van de Wvb niet meer aan de orde is en de aan de burgemeesters toebedeelde taken weer (geheel) door het COA moeten worden verricht. Daarbij is van belang dat zich ook al vóór de huidige crisis knelpunten voordeden in de reguliere opvang door het COA. Verschil in behandeling tussen personen die hier moeten worden opgevangen dient mede in dat licht bezien niet langer voort te duren dan door de onmiddellijke bedreiging van de fysieke veiligheid als gevolg van de oorlog, kan worden gerechtvaardigd. Problemen die daarentegen voortvloeien uit al langer bestaande knelpunten in de opvang dienen langs de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving te worden aangepakt.

De Afdeling adviseert in de toelichting, in samenhang met het hiervoor onder a opgemerkte, te verduidelijken wanneer de omstandigheden toelaten dat inwerkingstelling weer ongedaan wordt gemaakt.

2. Systematiek en inwerkingstelling van artikelen uit de Wvb

De Wvb voorziet erin dat verplaatsing van de bevolking in bepaalde omstandigheden kan plaatsvinden op last van de Ministers van JenV en Defensie (artikel 2a) of op last van de Commissaris in de provincie of de burgemeester (artikel 2b). (zie noot 6) De wetgever heeft tevens onderkend dat soms sprake kan zijn van een feitelijke volksverplaatsing zónder dat daaraan een last vooraf is gegaan. Ook in die gevallen kan behoefte bestaan aan (separate) inwerkingstelling van bepalingen in de Wvb. (zie noot 7) Artikel 2c van de Wvb voorziet in deze mogelijkheid. Omdat geen last is voorafgegaan aan de volksverplaatsing waarvan sprake is, heeft de regering tot inwerkingstelling van artikel 2c besloten. (zie noot 8)

Naast artikel 2c is tevens artikel 4 van de Wvb in werking gesteld. Op grond hiervan is onder meer mogelijk dat de Minister van JenV richtlijnen of aanwijzingen geeft aan de burgemeester als het gaat om de huisvesting en verzorging van de bevolking. De door de minister vastgestelde regeling waarnaar in de toelichting wordt verwezen, vindt haar grondslag in dit artikel. Uit artikel 4 van de Wvb als zodanig vloeit voort dat de genoemde richtlijnen of aanwijzingen door de Minister van JenV kunnen worden gegeven als sprake is van een volksverplaatsing die is gelast - dus in de gevallen waarop de artikelen 2a en 2b zien.

In de toelichting staat dat uit de formulering van artikel 2c voortvloeit, (zie noot 9) dat artikel 4 van de Wvb kan worden uitgebreid tot gevallen waarin sprake is van een feitelijke, niet-gelaste volksverplaatsing. Deze grammaticale uitleg van artikel 2c wordt niet nader toegelicht. De Afdeling acht deze op zichzelf plausibel maar tegelijkertijd, gelet op het bijzondere karakter van artikel 4, niet vanzelfsprekend. In artikel 4, tweede lid, wordt immers door de expliciete verwijzing naar het eerste lid van die bepaling, de ministeriële bevoegdheid specifiek afgebakend en beperkt tot de gevallen van verplaatsing op grond van artikel 2a of 2b. Artikel 2c zoals de regering dat uitlegt, zou een betekenisvolle uitbreiding van de ministeriële bevoegdheid betekenen. Op de mogelijke effecten daarvan gaat de toelichting niet in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

3. Status van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne

Hiervoor is reeds beschreven dat artikel 4, tweede lid, van de Wvb erin voorziet dat de Minister van JenV aan de burgemeester richtlijnen of aanwijzingen kan geven omtrent huisvesting en verzorging. De toelichting vermeldt dat hierin wordt voorzien door middel van een door de minister vastgestelde regeling. Deze is inmiddels op 1 april jl. in werking getreden. (zie noot 10)

De bepaling van artikel 4, tweede lid, van de Wvb bevat geen duidelijke delegatiegrondslag voor een ministeriële regeling in de zin van een algemeen verbindend voorschrift, maar noemt slechts ‘richtlijnen’ of ‘aanwijzingen’.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de (juridische) status van de door de minister vastgestelde regeling in het licht van de gehanteerde delegatiegrondslag.

4. Overige wijzigingen van de Wvb

Het wetsvoorstel voorziet niet in alleen in inwerkingstelling van specifieke artikelen van de Wvb maar tevens in aanpassingen van de Wvb zelf. Beoogd is de artikelen 12 en 15 van de wet te schrappen en artikel 18 aan te passen. De toelichting vermeldt dat het technische wijzigingen betreft, die noodzakelijk zijn om de Wvb - die stamt uit 1952 - te actualiseren. (zie noot 11)

Hoewel de Afdeling de wens van de regering om de Wvb te actualiseren begrijpt, lenen de wijzigingen die in dat verband zijn voorgesteld, zich niet voor regeling in een voortduringswet. Een dergelijke wet is immers bedoeld om uitdrukking te geven aan de wettelijke verplichting omtrent het in procedure brengen van een voorstel van wet over het voortduren van de werking van bij kb in werking gestelde noodwettelijke artikelen; in dit geval de artikelen 2c en 4 van de Wvb.

De Afdeling adviseert dan ook de actualisering van de Wvb uit te stellen, en haar in het kader van de voorgenomen, brede herziening van het (staats)nood- en crisisrecht nader te bezien. In verband daarmee adviseert zij de voorgestelde wijzigingen van de artikelen 12, 15 en 18 van de Wvb te schrappen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 19 april 2022

1. Inzet van noodrecht

a. Motivering buitengewone omstandigheden
In de reguliere structuur is het Centraal orgaan asielzoekers (hierna: het COA)  verantwoordelijk voor de opvang en verzorging van asielzoekers. Het COA heeft deze wettelijke taak op grond van de Wet COA. Mede als gevolg van een krapte op de woningmarkt kampt het COA al geruime tijd met een landelijk tekort aan opvangplekken. Hierdoor kon het COA recentelijk in Ter Apel geen bed meer bieden aan asielzoekers en moesten asielzoekers in ondermaatse omstandigheden worden opgevangen.

Gegeven deze achtergrond verkeert het COA, bij de huidige instroom, bezetting, en uitstroom van reguliere asielzoekers, niet in de positie om daarnaast ook nog in de opvang van ontheemden uit Oekraïne te voorzien. Die opvang is echter wel noodzakelijk: de Russische aanval op Oekraïne heeft in korte tijd geresulteerd in een ongekend hoge en plotselinge toestroom. Hoewel het grootste deel van deze ontheemden door met name de buurlanden van Oekraïne wordt opgevangen, is een groot aantal ontheemden naar Nederland gereisd: in anderhalve maand tijd is dit aantal gestegen tot bijna 30.000. Op dit moment gaat de regering er van uit dat [PM DGM, verwachtingen].

Gelet op deze hoge toestroom van ontheemden uit Oekraïne, en op de omstanidgheid dat het niet mogelijk was hen binnen de bestaande COA-structuur (nood)opvang te bieden, is op 8 maart 2022 aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s gevraagd om de realisatie van de opvang van ontheemden uit Oekraïne te coördineren. Hierop zijn door de burgemeesters in korte tijd vele tienduizenden opvangplekken. Tot 1 april had het gemeentebestuur echter geen specifieke wettelijke taak ten aanzien van de opvang van ontheemden uit Oekraïne. De wetgever heeft ten aanzien van asielopvang immers geen taken of bevoegdheden bij de gemeenten belegd. Tegelijkertijd is het niet wenselijk dat gemeenten deze taak vrijwillig blijven verrichten. Het bestaan van wetgeving in formele zin, zijnde de Wet Centraal orgaan opvang asielzoekers, beperkt immers de autonome ruimte van gemeenten: de wettelijke taak van het COA markeert een bovengrens die de gemeente niet kan doorkruisen. Het feit dat er sprake is van een crisis van meer dan plaatselijke betekenis maakt dat niet anders. Het opvangen van vluchtelingen blijft geen taak of bevoegdheid waarvan de wetgever in de Gemeentewet of elders heeft bepaald dat hiermee de burgemeesters zijn belast.

Het bestaan van deze wettelijke taak maakt het bovendien mogelijk dat de Minister van Justitie en Veiligheid aan de burgemeester richtlijnen geeft omtrent huisvesting en verzorging. Dat is ook noodzakelijk: het is van belang dat ontheemden uit Oekraïne een vergelijkbaar niveau van opvang en verstrekkingen wordt geboden als andere groepen asielzoekers. Daartoe is op 1 april 2022 de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (Stcrt. 2022, 9469) in werking getreden.

De regering merkt volledigheidshalve op dat het niet kunnen voorzien in opvang binnen de bestaande structuren niet per definitie een legitimatie is voor het activeren van noodwettelijke bepalingen. Als uitgangspunt blijft immers gelden dat binnen de reguliere kaders in de benodigde opvang wordt voorzien. In deze specifieke situatie betekende het laten voortduren van de situatie, gezien de capaciteit van het COA en de ongekend hoge toestroom van ontheemden uit Oekraïne, echter een onmiddellijke bedreiging van de fysieke veiligheid van deze personen.

Daarmee zijn er buitengewone omstandigheden die de inzet van het staatsnoodrecht, op tijdelijke basis, noodzakelijk maken. Zoals hierna onder 2. Zal worden toegelicht, geschiedt de inwerkingstelling van dit staatsnoodrecht op tijdelijke basis.

Gelet op hetgeen hiervoor is opgemerkt is deze taak noodzakelijk.

De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.

b. Duur van de inwerkingstelling
De inwerkingstelling van het staatsnoodrecht geschiedt op strikt tijdelijke basis, en mag niet langer mag voortduren dan strikt noodzakelijk. In dat verband is primair van belang dat artikel 2, vierde lid, Wvb de regering ertoe verplicht om de artikelen 2c en 4 buiten werking te stellen zodra de omstandigheden dit toelaten.

Daarvan is in elk geval sprake als in de benodigde opvang kan worden voorzien zónder noodrecht. In dat verband wordt gewerkt aan een landelijk gecoördineerd opvangstelsel voor ontheemden uit Oekraïne.  [PM DMB].

2. Systematiek en inwerkingstelling van artikelen uit de Wvb

De kernbevoegdheid van de Wvb is het gelasten van een verplaatsing van bevolking. Dit is geregeld in de artikelen 2a en 2b van de Wvb. De Afdeling constateert echter terecht dat de wetgever heeft onderkend dat zich ook andere situaties kunnen voordoen waarbij het gewenst is de Wvb toe te passen. Bij de totstandkoming van de Wvb heeft de wetgever dit ook onderkend, en er expliciet gewezen dat het gewenst is gebruik te kunnen maken van de Wvb in geval van een grote instroom van vluchtelingen. Deze situatie doet zich thans voor. Thans is dit neergelegd in artikel 2c van de Wvb. Er is daarom geen sprake van een uitbreiding van de ministeriële bevoegdheid, maar een gebruik van de Wvb voor de situatie waarvoor deze is bedoeld.

Dat in artikel 4, eerste lid, wordt verwezen naar de artikelen 2a en 2b Wvb maakt dat niet anders: uit de bewoordingen van artikel 2c blijkt dat alle onderdelen van de Wvb, waaronder artikel 4, eerste lid, ook toepasbaar zijn in situaties waarin sprake is van een volksverplaatsing op grote schaal, die niet het gevolg zijn van een last. In de memorie van toelichting is dit nader verduidelijkt.

3. Status van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne

De regering acht het niet wenselijk om hierover onduidelijkheid te laten bestaan. Daarom wordt het woord ‘richtlijnen’ vervangen door ‘regels’.

4. Overige wijzigingen van de Wvb

Het voorstel van wet voorziet, naast een bepaling omtrent het voortduren van de werking van de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking, in het schrappen van de artikelen 12 en 15, en in wijziging van artikel 18.

De Afdeling stelt terecht dat een voortduringswet is bedoeld om uitdrukking te geven aan de wettelijke verplichting omtrent het in procedure brengen van een voorstel van wet over het voortduren van de werking van bij kb in werking gestelde noodwettelijke artikelen. Een voortduringswet is derhalve niet bedoeld om andere, inhoudelijke wijziging in noodwetgeving te bewerkstelligen. In dat geval zou een voortduringswet ‘van kleur verschieten’. Zij strekt dan immers niet toe het voortduren van de werking van de in werking gestelde bepalingen, maar zou ook een inhoudelijke component krijgen.

Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor. Anders dan de Afdeling veronderstelt, betreft het geen actualiseringen in het kader van de voorgenomen, brede herziening van het (staats)nood- en crisisrecht, maar aanpassingen die noodzakelijk zijn voor de inwerkingstelling van de artikelen 2c en 4. Zo verplicht artikel 12 ertoe dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gegeven over de wijze waarop de door gemeenten gemaakte kosten worden vergoed, en dat binnen drie maanden na vaststelling van deze AMvB een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden, ter bevestiging daarvan. De financiële verhouding tussen het Rijk en gemeenten wordt thans, anders dan in 1952, volledig beheerst door de Financiële-verhoudingswet. De onverkorte handhaving van artikel 12 Wvb zou er echter toe verplichten dat in aanvulling daarop een AMvB, gevolgd door een wet in formele zin, wordt opgesteld en dat het nalaten daarvan in strijd zou komen met de Wvb. Dat acht de regering om voorspelbare redenen niet wenselijk.

De regering hecht eraan.

Ik verzoek u, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2021/22, 19637, nr. 2829, p. 1.
(2) Verzamelbrief opvang Oekraïne, 6 april 2022, 2022Z06837.
(3) Kamerstukken II 2021/22, 19637, nr. 2829, p. 3.
(4) Artikel 2, eerste lid, van de Wvb.
(5) Memorie van toelichting, punt 3.
(6) Verplaatsing kan geschieden in het belang van de veiligheid van de bevolking, de instandhouding van het maatschappelijk leven of van de uitoefening van de taak van de krijgsmacht (op last van de Ministers, artikel 2a). In de eerste twee gevallen kunnen ook de Commissaris in de provincie of de burgemeester verplaatsing gelasten (artikel 2b). De wet noemt overigens niet de Minister van JenV maar die van BZK. Bij de portefeuilletoedeling in 2010 zijn echter onder meer crisisgerelateerde aangelegenheden de verantwoordelijkheid geworden van de minister van Justitie en Veiligheid (toen nog: Veiligheid en Justitie).
(7) Kamerstukken II 1951/52, 2419, nr. 7-8; Kamerstukken II 1993/94, 23791, nr. 3, p. 11.
(8) Artikel 2c van de Wvb luidt: Deze wet is tevens van toepassing op volksverplaatsingen op grote schaal, welke niet het gevolg zijn van een last tot verplaatsing.
(9) Memorie van toelichting, punt 2.1: ‘Krachtens artikel 2c zijn de bepalingen uit de Wvb, waaronder het hierna te noemen artikel 4, immers tevens van toepassing op volksverplaatsingen op grote schaal welke niet het gevolg zijn van een last tot verplaatsing (zoals bedoeld in de artikelen 2a en 2b van de Wvb).’
(10) Regeling opvang ontheemden Oekraïne, Stc. 2022, 9496.
(11) Memorie van toelichting, punt 4.