Wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met een verhoging van het tarief voor de vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep.

Bij Kabinetsmissive van 10 juni 2020, no.2020001160, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met een verhoging van het tarief voor de vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) door de proceskostenvergoeding in beroep en hoger beroep met 40% te verhogen. Het doel van de verhoging is bestuursorganen te prikkelen om besluiten beter voor te bereiden zodat er minder procedures bij de bestuursrechter gevoerd worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het voornemen de proceskostenvergoeding te verhogen. Het tarief is momenteel aanzienlijk lager dan de vergoeding door de raad voor rechtsbijstand voor een toegevoegde advocaat en de eigen bijdrage van de burger. Zij constateert evenwel dat uit de toelichting onvoldoende blijkt dat de maatregel zal bijdragen aan de vermelde doelen van betere besluitvorming door bestuursorganen en minder juridische procedures. Ook heeft de Afdeling vragen over het voornemen het tarief van de proceskostenvergoeding in bezwaar en administratief beroep ongewijzigd te laten. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

Als de bestuursrechter het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, dan veroordeelt hij op basis van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de regel het betrokken bestuursorgaan in de proceskosten die de burger redelijkerwijs heeft moeten maken. Het besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bepaalt welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen en tot welke hoogte deze kosten worden vergoed. De bijlage bij het Bpb voorziet in een rekenmodel. Per verrichte proceshandeling zijn punten toegekend die worden vermenigvuldigd met een tarief (de puntwaarde), afhankelijk van de fase van de procedure, en met de toepasselijke wegingsfactoren, afhankelijk van het gewicht van de zaak en de samenhang tussen zaken. In bijzondere gevallen kan van deze berekening worden afgeweken. (zie noot 1) De tarieven zijn forfaitair vastgesteld en worden jaarlijks geïndexeerd.

Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit is de forfaitaire vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep momenteel aanzienlijk lager dan de som van de door de Raad voor Rechtsbijstand vergoede kosten van de toegevoegde advocaat en de door de burger betaalde eigen bijdrage. De forfaitaire vergoeding dekt nu 70% van deze kosten. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit verhoogt het tarief in beroep en hoger beroep met 40%, van € 525 naar € 735. Van de verhoging worden uitgezonderd de besluiten inzake de waardebepaling of waardevaststelling van onroerende zaken (WOZ-besluiten) en inzake de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (Bpm-besluiten). Het tarief in bezwaar en administratief beroep blijft gelijk.

2. Verhoging proceskostenvergoeding als prikkel voor bestuursorganen

De Afdeling kan zich vanuit het burgerperspectief goed voorstellen dat het wenselijk en redelijk wordt geacht het bestaande verschil te mitigeren tussen de proceskostenvergoeding en de door de Raad voor Rechtsbijstand vergoede kosten en de eigen bijdrage van de burger.

Van de verhoging wordt echter ook verwacht dat deze bijdraagt aan de oplossing van een ander probleem. Onderzoek wijst uit dat bestuursorganen niet altijd maatwerk betrachten bij het nemen van een primair besluit, maar de bezwaar- en beroepsfase hiervoor gebruiken. Daarnaast lijken zij zich vaak niet bewust van de kosten van rechtsbijstand en procederen zij onnodig lang door. (zie noot 3) Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat het doel van de verhoging van de proceskostenvergoeding is bestuursorganen te prikkelen om besluiten beter voor te bereiden. Dit dient vervolgens te leiden tot minder procedures bij de bestuursrechter.

Het in de toelichting aangehaalde onderzoeksrapport ‘Regels en ruimte - Verkenning maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte’ noemt verschillende factoren die ertoe leiden dat maatwerk in de dienstverlening door de overheid vaak niet plaatsvindt bij de totstandkoming van het besluit. Het gaat dan bijvoorbeeld om hoge productiedruk, krappe normtijden, beperkte eigen beoordelingsruimte van medewerkers en gedetailleerde werkinstructies. (zie noot 4)

De Afdeling ziet niet in hoe de voorgestelde verhoging van de proceskostenvergoeding in het licht van deze factoren een significante invloed zou kunnen hebben op de kwaliteit van de primaire besluitvorming. Zij plaatst, net als diverse geconsulteerde instanties, vraagtekens bij de niet nader gemotiveerde stelling dat een hogere proceskostenvergoeding bestuursorganen zal prikkelen tot het voeren van minder procedures. (zie noot 5) Uit de toelichting blijkt daarmee onvoldoende dat de maatregel zal bijdragen aan de vermelde doelen van een betere besluitvorming en minder juridische procedures.

De Afdeling adviseert de motivering van de doelstelling van de maatregel in de toelichting aan te vullen.

3. Geen verhoging van vergoeding in bezwaar

Het ontwerpbesluit handhaaft het huidige tarief van de vergoeding in de fase van bezwaar en administratief beroep. De wens om de juridisering van de samenleving terug te dringen leidt tot deze keuze, aldus de toelichting. Bestuurlijke voorprocedures hebben namelijk een belangrijke zeefwerking: zij voorkomen in veel gevallen de gang naar de rechter. Een verhoging zou het averechtse effect kunnen hebben dat bestuursorganen terughoudender worden om primaire besluiten te heroverwegen en zo nodig te herroepen met als gevolg een toename van het beroep op de rechter. (zie noot 6)

De Afdeling plaatst, evenals de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, vraagtekens bij dit veronderstelde averechtse effect. (zie noot 7) Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, Awb is een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase slechts verschuldigd indien het besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het lijkt dan ook niet aannemelijk dat de verhoging van het tarief van invloed is op het terugkomen van een besluit op andere dan rechtmatigheidsgronden. Daarnaast ligt het niet in de rede dat een bestuursorgaan vasthoudt aan een onrechtmatig besluit vanwege een hogere vergoeding in bezwaar. Dit zou immers het betalen van een nog hogere vergoeding bij de bestuursrechter tot gevolg hebben.

Overigens sluit het afzien van een verhoging van de proceskostenvergoeding in de bezwaarfase niet aan bij de zelf geuite wens meer maatwerk te leveren aan de voorkant, dus bij het nemen van het primaire besluit. (zie noot 8) Daarnaast gaat de toelichting niet in op de hanteerbaarheid voor de rechtspleging van het onderscheid tussen de tarieven van bezwaar, administratief beroep, beroep en hoger beroep. (zie noot 9) Evenmin wordt ingegaan op de redelijkheid van het bestaande tarief, gelet op de inhoud van de werkzaamheden van rechtsbijstandverleners in bezwaar.

De Afdeling adviseert de toelichting in dit licht aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Geen verhoging van vergoeding in WOZ- en Bpm-zaken

Van de verhoging van de proceskostenvergoeding zijn ook uitgezonderd de besluiten inzake de waardebepaling of waardevaststelling van onroerende zaken (WOZ-besluiten) en inzake de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (Bpm-besluiten). In de toelichting staat dat er aanwijzingen zijn dat de proceskostenveroordeling in dit type zaken een te eenvoudig verdienmodel oplevert voor no cure no pay bureaus. (zie noot 10) Het WODC verricht momenteel een onderzoek naar deze problematiek. De uitkomst van dit onderzoek zal worden afgewacht alvorens over deze tarieven te besluiten.

De Afdeling heeft begrip voor deze keuze. Zij wijst erop dat de wegingsfactoren en de hardheidsclausule in het Bpb de bestuursrechter ruimte bieden om in individuele gevallen de hoogte van de vergoeding aan te passen, bijvoorbeeld indien de voorgeschreven vergoeding onredelijk uitwerkt. (zie noot 11) In afwachting van een besluit over de gewenste hoogte van de tarieven voor WOZ- en Bpm-zaken, kan de rechter van deze mogelijkheid gebruikmaken indien daar aanleiding toe is.

De Afdeling adviseert de toelichting in dit licht aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 3 december 2020

2. Ik constateer dat de Afdeling met mij concludeert dat het wenselijk is om het verschil tussen de bestaande proceskostenvergoeding in het bestuursrecht en de daadwerkelijke kosten van een toevoeging voor rechtsbijstand in bestuursrechtelijke beroepsprocedures en hoger beroep voor de Raad voor rechtsbijstand te verminderen. Een verhoging van de proceskosten is hiertoe aangewezen. De Afdeling stelt dat zij echter niet ziet hoe de voorgestelde verhoging van de proceskostenvergoeding een significante invloed zou kunnen hebben op de kwaliteit van de primaire besluitvorming, terwijl dat blijkens de toelichting van het besluit een belangrijke reden is om tot de voorgestelde verhoging te komen.

Hierover merk ik het volgende op. Hoewel daarvoor moeilijk een cijfermatige onderbouwing kan worden gegeven, mag worden verondersteld dat er een verband bestaat tussen het handelen van bestuursorganen en de kosten die een bestuursorgaan voor een juridische procedure ten gevolge van dat handelen moet maken. Een goede afweging daarover door het bestuursorgaan leidt daarom, in combinatie met een aantal andere factoren, uiteindelijk tot betere besluitvorming, zo is de verwachting. Een investering aan de voorkant van het besluitvormingsproces zorgt voor minder juridische procedures. Als de kosten van een beroepsprocedure uiteindelijk hoger zijn dan de investering in betere besluitvorming geeft dat aan het bestuursorgaan een prikkel om deze investering te doen. Een hogere proceskostenveroordeling kan dus een drijfveer zijn voor bestuursorganen om betere primaire besluiten te nemen. Bij het voorgaande is van belang dat de verhoging van de proceskostenvergoeding niet een op zichzelf staande maatregel is, maar moet worden beschouwd in een breder verband van maatregelen ter stimulering van betere dienstverlening door de overheid.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de nota van toelichting aangevuld met het voorgaande en met een uitgebreidere uiteenzetting over dit bredere verband van maatregelen (zie paragraaf 1).

3. De Afdeling advisering wijst op artikel 7:15, tweede lid, Awb, waarin is bepaald dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Een gegrond bezwaar dat alleen leidt tot een verbetering van vormfouten of van de motivering, geeft volgens de wet dus geen aanspraak op een proceskostenvergoeding. Daarnaast betekent het vereiste dat het moet gaan om een onrechtmatigheid die aan het bestuursorgaan te wijten is, dat een herroeping die het gevolg is van het feit dat de burger aanvankelijk verkeerde gegevens had aangeleverd en een herroeping vanwege een verandering van omstandigheden, nieuwe beleidsinzichten of gewijzigde toepasselijke wettelijke voorschriften,  geen aanspraak op een proceskostenvergoeding geven.

Bij de uitwerking van de wens om tot betere besluitvorming en ander procedeergedrag van de overheid te komen, acht ik het van belang dat daarbij de bezwaarfase in het bestuursprocesrecht zo laagdrempelig mogelijk gehouden wordt. Een verhoging van de proceskostenvergoeding in bezwaar, ook al zijn de mogelijkheden voor een dergelijke proceskostenvergoeding gelet op artikel 7:15, tweede lid, Awb begrensd, draagt bij aan formalisering van de bezwaarprocedure aan de zijde van zowel de burger als het bestuursorgaan, hetgeen de regering onwenselijk acht.

De ontwikkeling naar een responsieve overheid is gericht op het meer informeel en duurzaam oplossen van het geschil. Deze inzet is zowel in het belang van de burger als het bestuursorgaan. Formalisering van de bezwaarprocedure kan de ruimte voor een bestuursorgaan om op eerdere standpunten of beslissingen terug te komen onnodig beperken. Verhoging van de mogelijke proceskostenvergoeding kan tegelijk een ander procedeergedrag bij belanghebbenden veroorzaken. Het verdienmodel voor juridische dienstverleners die in de bezwaarfase afhankelijk zijn van de proceskostenvergoeding (no cure no pay afspraken) wordt door de verhoging van de proceskostenvergoeding immers aantrekkelijker voor herroepen bezwaren. Een procesvertegenwoordiger kan zich, vanwege de verhoogde proceskostenvergoeding, mogelijk formalistischer opstellen en gebrand zijn op zoeken naar een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, terwijl dit niet altijd leidt tot finale beslechting van het geschil voor belanghebbende.

Daarnaast betekent dit dat een bestuursorgaan dat wil inzetten op een duurzame oplossing van het geschil, aldus minder ruimte kan krijgen voor informele afhandeling van het geschil en meer gedwongen kan worden de formele weg te bewandelen. Ook zou een ongewenst averechts effect kunnen zijn dat een bestuursorgaan, met de dreiging van een hogere proceskostenvergoeding, wellicht eerder geneigd zal zijn het bezwaar ongegrond te verklaren (ook al is er sprake van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid) in de hoop dat belanghebbende niet in beroep gaat.

De bezwaarfase heeft daarbij een belangrijke zeefwerking: zij voorkomt in veel gevallen de gang naar de rechter.

Alles afwegende acht de regering het risico dat de bezwaarfase onnodig wordt geformaliseerd door een hogere proceskostenvergoeding een doorslaggevend argument om de verhoging van de proceskostenvergoeding te beperken tot procedures bij de bestuursrechters. Daarbij geldt dat het bestaande tarief redelijk wordt geacht, gelet alle verschillende mogelijkheden van afdoening.

In de nota van toelichting bij het besluit is het bovenstaande ook uiteengezet (zie paragraaf 3.2).

In reactie op de opmerking van de Afdeling dat in de nota van toelichting bij het besluit niet wordt ingegaan op de hanteerbaarheid van de verschillende tarieven van bezwaar, administratief beroep, beroep en hoger beroep, merk ik op dat bij de vaststelling van een aanspraak op een proceskostenvergoeding vooral werk is gemoeid met het bepalen wat in welke fase van de bestuursrechtelijke procedure is gebeurd. Was er bijvoorbeeld in bezwaar ook sprake van beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Had daar uiteindelijk herroeping met een proceskostenveroordeling moeten plaatsvinden etc.? Als dit eenmaal in kaart is gebracht, wordt de rekensom voor de proceskostenvergoeding niet wezenlijk ingewikkelder als de bedragen voor bezwaar en administratief beroep enerzijds en voor beroep en hoger beroep anderzijds verschillen. Dat is ook thans reeds het geval, nu voor besluiten van fiscale aard ingevolge onderdeel B2 onder 1 van de bijlage bij het BPB ook al een andere waarde per punt geldt. Dit leidt in de praktijk niet tot problemen.

4. Het advies van de Afdeling om in de nota van toelichting op te nemen dat als bij WOZ- en Bpm-zaken de voorgeschreven vergoeding onredelijk uitwerkt, de wegingsfactoren en de hardheidsclausule in het Bpb aan de bestuursrechter ruimte bieden om in individuele gevallen de hoogte van de vergoeding aan te passen, is overgenomen.

Gezien het tijdsverloop sinds de aanvraag van het advies, zijn de te wijzigen bedragen in het besluit aangepast in verband met de indexering van deze bedragen per 1 januari 2021.

De inwerkingtreding van het besluit is bepaald op 1 juli 2021.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Rechtsbescherming

Voetnoten

(1) Artikel 2, derde lid, Bpb.
(2) Nota van toelichting, toelichting op voorgestelde wijzigingsbepaling, paragraaf 2.
(3) Commissie evaluatie puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand, Andere tijden, Kamerstukken II 2017/18, 31 753, nr. 142, bijlage en ABDTOPConsult, Regels en Ruimte, Verkenning maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte, Kamerstukken II 2019/20, 29362, nr. 282, bijlage.
(4) ABDTOPConsult, Regels en Ruimte, Verkenning maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte, Kamerstukken II 2019/20, 29362, nr. 282, bijlage, p. 33.
(5) Advies Vereniging Nederlandse Gemeenten, p. 2, Advies Raad voor de rechtspraak, p. 2-4, Advies Unie van Waterschappen, p. 1, Advies Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, p. 1.
(6) Nota van toelichting, Advies en consultatie, paragraaf 3.
(7) Advies Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, p. 1.
(8) Nota van toelichting, Aanleiding en doel van de wijziging, paragraaf 1, ABDTOPConsult , Regels en Ruimte, Verkenning maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte, Kamerstukken II 2019/20, 29362, nr. 282, bijlage, p. 56 en Kabinetsbrief, Kamerstukken II 2019/20, 29362, nr. 282.
(9) Advies Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, p. 1 en 2.
(10) Nota van toelichting, toelichting op de voorgestelde wijzigingsbepaling, paragraaf 2.
(11) Bijlage bij Bpb, onder C en artikel 2, derde lid Bpb. Zie ook Advies van de Afdeling advisering over het Besluit proceskosten WOZ-zaken (W03.13.0467/II), Staatscourant 2014, nr. 31671.