Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het koninklijk besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb.406) in verband met de evaluatie van de Wet arbeid vreemdelingen en wijziging van het Wetboek van Strafrecht.
- Kenmerk
- W12.99.0640/IV
- Datum advies
- 25 februari 2000
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 november 2000, nr 221
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het koninklijk besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb.406) in verband met de evaluatie van de Wet arbeid vreemdelingen en wijziging van het Wetboek van Strafrecht.
Bij Kabinetsmissive van 24 december 1999, no.99.006471 , heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het koninklijk besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (Stb.406) in verband met de evaluatie van de Wet arbeid vreemdelingen en wijziging van het Wetboek van Strafrecht.
Inleiding
Dit ontwerpbesluit bevat, naast enkele technische wijzigingen, een wijziging van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (hierna: het Besluit) die samenhangt met de opheffing van het bordeelverbod. Het Besluit bevat nu een algeheel verbod om tewerkstellingsvergunningen te verlenen voor werkzaamheden in de prostitutie door mannen en vrouwen van buiten de Europese Economische Ruimte (EER) (hierna: buitenlandse prostituées). Voorgesteld wordt om dit verbod met een overgangstermijn van twee jaar op te heffen en de regulering van buitenlandse prostituées nog uitsluitend via het vreemdelingenrecht te laten plaatsvinden.
De Raad van State acht het, gelet op de problematiek van een onbeheerste komst naar ons land van deze buitenlandse prostituées, niet juist om nu al te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) over twee jaar niet langer op deze personen van toepassing zal zijn, zonder dat voldoende vaststaat dat er een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium zal zijn om de instroom te beheersen. De Raad adviseert de ontwikkeling van dat instrumentarium op voortvarende wijze ter hand te nemen.
1. Het voorstel en de parlementaire achtergrond
Dat de opheffing van het bordeelverbod gevolgen zou kunnen hebben voor de toelating van prostituées van buiten de EER werd bij de parlementaire behandeling van de opheffing van dat verbod pas geleidelijk onderkend. In de memorie van toelichting werd alleen gesproken over een uitzettingsbeleid voor illegale prostituées (zie noot 1). Later in de parlementaire behandeling werd het probleem onderkend, waarbij de discussie voornamelijk ging over de vraag of de komst van buitenlandse prostituées moet worden gereguleerd via het arbeidsmarktbeleid (het verlenen of weigeren van tewerkstellingsvergunningen) of door middel van het vreemdelingenrecht. De regering was van mening dat de Wav geen goed instrument is, omdat binnen het systeem van de Wav zou moeten worden bepaald of er prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar is (artikel 8, eerste lid, onder a, Wav). De regering vond het echter op korte termijn te vroeg om buitenlandse prostituees toe te laten: zij wilde eerst vaststellen wat de gevolgen van de legalisering in de praktijk zouden zijn. Tegenover de Eerste Kamer der Staten-Generaal hield de regering de mogelijkheid open dat er in de toekomst wel buitenlandse prostituées worden toegelaten, omdat door de sanering van de branche een tekort aan prostituées zou kunnen ontstaan (zie noot 2). Hoe deze gecontroleerde toelating zou moeten worden vormgegeven, werd echter niet duidelijk.
De Raad constateert dat in het ontwerpbesluit een benadering wordt gekozen die bij de parlementaire behandeling niet eerder aan de orde is geweest. Het verbod om tewerkstellingsvergunningen te verstrekken aan buitenlandse prostituées wordt met een opschortende termijn van twee jaar opgeheven. Eerder was toegezegd om deze problematiek mee te nemen in het kader van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod en om naar aanleiding van de uitkomst van de evaluatie op dit punt verder te beslissen of, en zo ja op welke manier en onder welke voorwaarden, eventueel aan prostituees van buiten de EER toelating tot Nederland kan worden verleend (zie noot 3).
Gelet op de ernst en de omvang van de problematiek acht de Raad het echter in elk geval niet verantwoord om nu al te bepalen dat de Wav over twee jaar niet langer van toepassing zal zijn op buitenlandse prostituées, zonder dat voldoende vaststaat dat er op dat moment een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium zal zijn om de instroom van buitenlandse prostituées te beheersen. Het gedeelte van het voorstel dat betrekking heeft op de opheffing van het hiervoor bedoelde verbod na een vaste termijn van twee jaar dient alleen al om die reden te worden ontraden.
2. De beheersing van de komst van buitenlandse prostituées
In het ontwerpbesluit wordt voorgesteld de absolute weigeringsgrond voor de verlening van tewerkstellingsvergunningen in geval van prostitutie te laten vervallen in verband met de afschaffing van het bordeelverbod. Voorts wordt aangegeven dat de regels in de Wav, in het bijzonder de regel dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd indien er sprake is van voldoende prioriteitgenietend aanbod, niet goed kunnen worden toegepast in de prostitutiebranche.
Daarom wordt voorgesteld om de toepassing van de Wav na een termijn van twee jaar geheel uit te sluiten. De toelating van buitenlandse prostituées zal dan volgens de nota van toelichting voortaan worden geregeld via het toelatingsbeleid in het kader van de Vreemdelingenwet waarbij het gemeentelijke prostitutiebeleid de basis zal zijn om te toetsen of er een Nederlands belang is gediend met de toelating van een prostituée van buiten de EER.
Deze voornemens roepen vragen op. Nog daargelaten dat het aangekondigde gemeentelijke prostitutiebeleid nog weinig is uitgewerkt, valt niet goed in te zien hoe met dat beleid, in samenhang met het vreemdelingenbeleid, de komst van buitenlandse prostituées effectief kan worden beheerst. Het is niet duidelijk aan de hand van welke criteria dan zal moeten worden bepaald wanneer een wezenlijk Nederlands belang is gediend met de toelating van een prostituée van buiten de EER. Daarbij doet zich de vraag voor of landelijk geldende criteria worden vastgesteld of dat deze criteria zullen worden ontleend aan de plaatselijke situatie.
De Raad heeft zich afgevraagd welke maatregelen in welk juridisch kader getroffen zouden kunnen worden. Het ontwikkelen van een beleidsmatig en juridisch adequaat toetsingskader zal na de afschaffing van het bordeelverbod niet eenvoudig kunnen worden gerealiseerd. Toch is het van belang om in dit stadium na te gaan welke mogelijkheden er in het kader van de Wav en het vreemdelingenbeleid, alsmede ten behoeve van de ondersteuning van het gemeentelijke prostitutiebeleid, voorhanden zouden kunnen zijn. Volgens de Raad dient bij die inventarisatie voldoende aandacht te worden besteed aan de volgende onderwerpen.
a. Mogelijkheden van de Wav
De opheffing van de strafbaarheid van prostitutie hoeft niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie te leiden dat prostitutie juridisch volledig moet worden gelijkgesteld met andere vormen van arbeid. Zoals ook in de nota van toelichting naar voren komt (zie noot 4), kan het reguliere regime van de Wav op deze werkzaamheden niet worden toegepast, gegeven het feit dat voor deze branche de behoefte op de arbeidsmarkt via het criterium van het prioriteitgenietend aanbod niet geduid kan worden.
Uitkeringsgerechtigden kunnen immers niet gedwongen worden om dit werk te aanvaarden en actieve bemiddeling door de Arbeidsorganisatie van prostituées van buiten de EER komt in strijd met verdragen inzake vrouwenhandel. Een en ander rechtvaardigt dan ook om af te wijken van het normale regime van de Wav en specifieke regels vast te stellen voor het beheersen of tegengaan van de komst van buitenlandse prostituées, ook al wordt het (strafrechtelijke) bordeelverbod afgeschaft.
Het volledig uitsluiten van de toepassing van de Wav, zoals thans wordt voorgesteld, is in dit verband echter niet vanzelfsprekend. Afgewogen zal moeten worden of het wenselijk is dat uit de afschaffing van het bordeelverbod de consequentie wordt getrokken dat de overheid zich actief gaat bezighouden met de arbeidsmarktaspecten van prostitutie. Decriminalisering van prostitutie heeft immers nog niet automatisch tot gevolg dat de overheid arbeidsmarktbeleid in die branche zou moeten voeren. Daarbij moet ook worden gewezen op het Internationaal Verdrag van 11 oktober 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen (zie noot 5), dat ziet op het in een ander land aanwerven, meenemen of ontvoeren van minder- en meerderjarige vrouwen, zelfs met hun goedvinden.
Juist in deze gevallen is de grens tussen vrijwilligheid en dwang niet altijd goed te bepalen.
Indien zou worden gekozen voor een toelatingsbeleid in het kader van de Wav zal een stelsel van regulering van de arbeidsmarkt in de prostitutiebranche moeten worden ontwikkeld aan de hand waarvan de instroom van buitenlandse prostituées in Nederland kan worden afgestemd op in Nederland bestaande behoefte op de arbeidsmarkt. Met de totstandkoming ervan zal tijd gemoeid zijn. Een en ander zal voorts wetswijziging vergen om voldoende juridische basis te geven aan beleid waarin de specifieke kenmerken van arbeid in de prostitutiebranche tot uitdrukking komen. Zo zal een specifiek op deze branche toegesneden vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod moeten worden ingevoerd en een procedure om de behoefte op de arbeidsmarkt in kaart te brengen.
b. Mogelijkheden binnen het vreemdelingenrecht
Het vreemdelingenrecht biedt, al dan niet in samenhang met de Wav, mogelijkheden tot beheersing van de komst van buitenlandse prostituées. De Raad ziet op dit terrein echter ook complicaties.
Een beleid dat strekt tot categorische weigering tot toelating van personen van buiten de EER die verzoeken om een verblijfstitel om in Nederland arbeid te gaan verrichten in de prostitutie zal uit een oogpunt van het gelijkheidsbeginsel op bezwaren kunnen stuiten, met name gelet op het daarmee verband houdende proportionaliteitsbeginsel. Bovendien zal zo'n beleid kunnen leiden tot handhavingsproblemen, en kunnen worden uitgehold in het geval van personen die eerst op andere titel - bijvoorbeeld gezinshereniging - zijn binnengekomen, en vervolgens arbeid gaan verrichten in de prostitutie.
Gedacht zou kunnen worden aan een minder strikt stelsel, waarbij toelating onder te ontwikkelen voorwaarden mogelijk wordt gemaakt. Aangezien toelating wegens het bestaan van een wezenlijk Nederlands belang slechts plaatsvindt als de desbetreffende vakminister oordeelt dat het belang door de komst van de vreemdeling wordt gediend, moet, als het om de arbeidsmarkt gaat, een mechanisme in het leven worden geroepen, waarbij de Minister van Justitie zich laat adviseren door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Om een en ander juridisch voldoende basis te geven, zal wetswijziging nodig zijn.
c. Ondersteuning gemeentelijk prostitutiebeleid
Wetgeving en landelijk beleid met betrekking tot de toelating van buitenlandse prostituées dienen mede ter ondersteuning van het gemeentelijke prostitutiebeleid.
Zonder die ondersteuning zal gemeentelijk beleid voor de beheersing van prostitutie niet effectief kunnen zijn. Gemeenten kunnen immers wel toezicht houden op de vestiging en de exploitatie van bordelen, maar hebben geen instrumenten in handen betreffende de verlening van vergunningen aan personen die daar werkzaam zijn.
Daarvoor is voldoende effectieve ondersteuning door landelijk beleid noodzakelijk.
Met de gemeenten zal hierover nauw overleg moeten plaatsvinden.
De Raad adviseert om op voortvarende wijze onderzoek te verrichten naar de ontwikkeling van een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium om een instroom van prostituées van buiten de EER te beheersen.
3. Sociaal-fiscaal nummer
In artikel II wordt een wijziging voorgesteld die ertoe leidt dat in het Besluit gebruik sofi-nummer de vermelding van de Wav vervalt. In de toelichting wordt aangegeven dat dit gebeurt omdat dit inmiddels in de Wav zelf is geregeld. Dat is echter nog niet het geval. De inwerkingtreding van deze wijziging dient te worden afgestemd op de inwerkingtreding van een eventuele wijziging in de Wav zelf.
4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 25 februari 2000, no.W12.99.0640/IV, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- In artikel I, onderdeel A, tweede lid, het voorgestelde 7° vervangen door:
7°. het geven van gastcolleges aan een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs, of aan een onderzoeksinstelling die gelieerd is aan of werkzaam is op het terrein van een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs;.
Nader rapport (reactie op het advies) van 10 oktober 2000
Het advies van de Raad heeft het kabinet doen besluiten af te zien van het oorspronkelijke voornemen om thans reeds te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen twee jaar na inwerkingtreding van de wijziging die voorziet in de opheffing van het algemeen bordeelverbod, niet langer op de tewerkstelling van personen in de prostitutiebranche van toepassing zal zijn. Het van toepassing zijn van de Wet arbeid vreemdelingen op de tewerkstelling van prostituées zal nu vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, welk tijdstip niet zal worden vastgesteld dan nadat de beide Kamers der Staten-Generaal daarvan mededeling is gedaan en zij gedurende acht weken in de gelegenheid zijn gesteld daarover hun mening kenbaar te maken. In de nota van toelichting is aangegeven dat in ieder geval de evaluatie van de opheffing van het algemeen bordeelverbod zal worden afgewacht voordat genoemd koninklijk besluit zal worden getroffen.
Puntsgewijze worden nu de opmerkingen van de Raad van State besproken.
1. In het aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit werd voorgesteld om het verbod om tewerkstellingsvergunningen te verstrekken ten behoeve van de tewerkstelling van buitenlandse prostituées met een opschortende termijn van twee jaar op te heffen. De Raad constateert dienaangaande dat daarmee een benadering was gekozen die bij de parlementaire behandeling niet eerder aan de orde was geweest. Eerder was namelijk toegezegd om deze problematiek mee te nemen in het kader van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod en om naar aanleiding van de uitkomst van de evaluatie op dit punt verder te beslissen of, en zo ja, op welke manier en onder voorwaarden, eventueel aan prostituées van buiten de EER toelating tot Nederland kan worden verleend.
Het kabinet betreurt het dat het ontwerpbesluit onbedoeld deze indruk heeft gewekt. Hoewel verwacht mag worden dat binnen afzienbare termijn het gemeentelijk prostitutiebeleid tot volle wasdom zal komen en dat op basis daarvan in het kader van de Vreemdelingenwet de toelating van buitenlandse prostituées adequaat geregeld zal kunnen worden, was in het ontwerpbesluit nochtans een opschortende termijn van twee jaar vastgelegd teneinde de uitkomsten van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod af te wachten. Het kabinet ging er namelijk vanuit dat het gemeentelijk prostitutiebeleid binnen twee jaar na inwerkingtreding van de opheffing van het algemeen bordeelverbod zodanig vorm zal zijn gegeven, dat zonder bezwaar nu al geregeld zal kunnen worden dat de Wet arbeid vreemdelingen na het verstrijken van die periode niet langer op de prostitutiebranche van toepassing behoeft te zijn.
Dit op voorhand regelen werd door het kabinet als een goede stok achter de deur gezien om maximale druk op gemeenten te houden om het gemeentelijk prostitutiebeleid tijdig en adequaat vorm te geven.
Daarbij hield het kabinet in het achterhoofd dat als onverhoopt uit de evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod mocht blijken, dat het (toch nog) niet verantwoord zal zijn dat de Wet arbeid vreemdelingen niet langer op de tewerkstelling in de prostitutiebranche van toepassing is, er voor gekozen kan worden om op dat moment alsnog het Besluit ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen zodanig aan te passen dat de plicht van een tewerkstellingsvergunning en het verbod op afgifte daarvan nog enige tijd langer van toepassing blijven.
Na lezing van het advies van de Raad en het debat in de Tweede Kamer naar aanleiding van een algemeen overleg op 27 januari 2000 over het bordeelverbod (handelingen II, 1999/2000, nr. 45, 3394-3398 en nr. 46, 3419-3420) is het kabinet alsnog van mening dat het inderdaad niet gewenst is om nu al te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen over twee jaar automatisch niet meer van toepassing zal zijn op de tewerkstelling van buitenlandse prostituées. In het verlengde hiervan is het ontwerpbesluit dusdanig gewijzigd, dat op een nader te bepalen tijdstip - nadat de uitkomsten van evaluatie van de afschaffing van het algemeen bordeelverbod bekend zijn - bij een koninklijk besluit bepaald zal worden dat de Wet arbeid vreemdelingen niet langer van toepassing is op de prostitutiebranche . Dit koninklijk besluit zal niet in werking treden dan nadat acht weken zijn verstreken nadat het voornemen daartoe aan de beide Kamers der Staten-Generaal is medegedeeld.
2. Het kabinet is de Raad in hoge mate erkentelijk voor de bespiegelingen over de wijze waarop de toelating van buitenlandse prostituées vorm en inhoud kan worden gegeven.
Met de Raad is het kabinet van mening dat het ontwikkelen van een beleidsmatig en juridisch adequaat toetsingskader niet eenvoudig is.
Ingaande op de beschouwingen van de Raad tekent het kabinet het volgende aan.
a. Mogelijkheden in het kader van de Wav
Met betrekking tot de vraag of de toelating van buitenlandse prostituées via de Wav gereguleerd kan worden, wijst de Raad erop dat afgewogen zou moeten worden of het wenselijk is dat uit de afschaffing van het bordeelverbod de consequentie wordt getrokken dat de overheid zich actief gaat bezighouden met de arbeidsmarktaspecten van prostitutie. Decriminalisering van de prostitutie heeft, zo stelt de Raad nadrukkelijk, immers nog niet automatisch tot gevolg dat de overheid arbeidsmarktbeleid in die branche zou moeten voeren. Het kabinet deelt deze zienswijze van de Raad. Zoals impliciet uit de nota van toelichting bij het aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit blijkt, is ervoor gekozen om geen arbeidsmarktbeleid voor deze branche te voeren. In dit verband zij gememoreerd dat voor deze branche geen prioriteitgenietend aanbod geduid kan worden en dat actieve bemiddeling door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie strijdigheid met verdragen tegen de vrouwenhandel op zal leveren.
Zou gekozen worden een toelatingsbeleid in het kader van de Wav, dan zou dat een wetswijziging vergen om voldoende juridische basis te geven aan een beleid waarin de specifieke kenmerken van arbeid in de prostitutiebranche tor uitdrukking komen. Zo zal - zoals de Raad vermeldt - een voor deze branche toegesneden vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod moeten worden ingevoerd. Met de introductie van dit vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod, komt men ver te staan van de doelstelling die de wetgever met de Wav beoogt te realiseren, te weten het bevorderen dat vacatures waar mogelijk met prioriteitgenietend aanbod worden vervuld. Waar dat aanbod niet geduid kan worden, heeft de Wav geen functie.
Het kabinet acht het dan ook niet gewenst om de Wav van toepassing te doen zijn op vacatures waarvoor geen prioriteitgenietend aanbod geduid kan worden en waarvoor de Arbeidsvoorzieningsorganisatie niet kan en mag bemiddelen.
b. Mogelijkheden binnen het vreemdelingenrecht
Om de vraag te kunnen beantwoorden of de Staatssecretaris van Justitie een verblijfsvergunning kan verlenen aan een vreemdeling van buiten de Europese Unie, die verzoekt in Nederland te mogen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, is het noodzakelijk dat per individuele aanvraag beoordeeld kan worden of er een Nederlands belang met de arbeid en dientengevolge met het verblijf van die vreemdeling in Nederland is gediend.
Vanuit het oogpunt van het toelatingsbeleid is het dus van belang dat Justitie advies in kan winnen om zich een oordeel te vormen of het Nederlands belang dat de vreemdeling stelt aanwezig te zijn, er ook daadwerkelijk is.
De Raad wijst erop dat in de gevallen waarin toelating wegens het bestaan van een wezenlijk Nederlands belang plaatsvindt de desbetreffende vakminister oordeelt of dat belang door de komst van de vreemdeling wordt gediend. Tegen de achtergrond hiervan merkt de Raad op dat als het bij de toelating van prostituées om een arbeidsmarktbelang zou gaan een mechanisme in het leven geroepen zou moeten worden waarbij de Minister van Justitie zich laat adviseren door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hiervoor is reeds aangegeven dat prioriteitgenietend aanbod voor de prostitutiebranche niet geduid kan worden en dat werkzoekenden niet bemiddeld mogen worden naar vacatures in deze branche. Gelet hierop kan ook niet gesteld worden dat met de toelating van buitenlandse prostituées arbeidsmarktbelangen in het geding zijn. In tegenstelling tot de Raad acht het kabinet het dan ook niet in de rede liggen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een adviserende rol zal vervullen met betrekking tot de vraag of in een concreet geval arbeidsmarktbelangen zich verzetten tegen de toelating van een buitenlandse prostituée. Het standaardantwoord zal dan immers moeten zijn dat daar uit hoofde van de arbeidsmarkt (aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod, mogelijke verdringing, concurrentievervalsing) geen enkel bezwaar tegen bestaat. Dit zou derhalve de aanzet kunnen zijn tot een onbeheersbare instroom van vreemdelingen.
Dat de Staatssecretaris van Justitie een advies behoeft is evident.
Het hoeft echter niet per definitie, zoals de Raad vooronderstelt, de vakminister te zijn die dat advies geeft. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod zijn het de gemeenten die vergunningen verlenen aan exploitanten en zijn het ook de gemeenten die daardoor zicht hebben op de verhouding tussen vraag en aanbod in de prostitutiesector binnen hun gemeentegrenzen.
Indien een vergunninghoudende exploitant in zijn hoedanigheid als werkgever stelt dat hij over onvoldoende Nederlandse prostituées en prostituées uit ander EU-landen kan beschikken en dat zijn bedrijfsbelang vergt dat hij een of meer prostituées van buiten de EU aantrekt, is het in eerste instantie de gemeente die kan en moet beoordelen of binnen het gemeentelijk prostitutiebeleid bezwaren bestaan tegen de vestiging van (nieuwe) prostituées. Het ligt dan ook in lijn met het ontwikkelen van lokaal prostitutiebeleid dat de gemeente de Staatssecretaris van Justitie desgevraagd adviseert omtrent de vraag of uit hoofde van het gemeentelijk prostitutiebeleid bezwaren bestaan tegen de vestiging van nieuwe prostituées in de desbetreffende gemeente.
Of gemeenten hiertoe voldoende mogelijkheden blijken te hebben zal in genoemde evaluatie nauwlettend worden gevolgd.
Ter ondersteuning van het vooralsnog handhaven van artikel 3 van het besluit ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen zal in de Vreemdelingencirculaire een beleidsregel worden opgenomen, waaruit blijkt dat ook de Staatssecretaris van Justitie van oordeel is dat toelating van niet-EU/EER-vreemdelingen teneinde werkzaamheden in de prostitutiebranche te verrichten geen wezenlijk Nederlands belang dient.
c. Ondersteuning gemeentelijk prostitutiebeleid
Het is echter nog te vroeg om op dit moment zo te gaan werken. Om het benodigde inzicht in vraag en aanbod te kunnen verkrijgen is eerst noodzakelijk dat de prostitutiebranche wordt gesaneerd en van haar ongewenste neveneffecten wordt ontdaan. Bij het ontwikkelen van hun lokaal prostitutiebeleid kunnen de gemeenten gebruik maken van een hiertoe ontwikkeld Handboek en een modelverordening van de VNG.
3. De inwerkingtreding van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen zal niet eerder plaatsvinden dan nadat de wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van de effectiviteit van de uitvoering en de verbetering van de handhaving van die wet in werking treedt.
4. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de voorliggende algemene maatregel van bestuur deels ook het advies van de Raad van 14 januari 2000, nr. W12.99.0638/IV nader uit te werken. Dit advies heeft betrekking op de Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van de effectiviteit van de uitvoering en de verbetering van de handhaving van die wet. Deze wijziging is vervat in de Wet van ... (Stb ...).
In het voorstel tot deze wijziging was vóór de advisering door de Raad van State onder andere voorgesteld om in artikel 11 van de Wet arbeid vreemdelingen een bepaling op te nemen om bij ministeriële regeling te regelen in welke gevallen een tewerkstellingsvergunning tijdelijk zou kunnen worden verleend.
Ten aanzien hiervan adviseerde de Raad onder meer de nadere regelgeving op het niveau van een algemene maatregel van bestuur vorm te geven. Overeenkomstig dit advies is in het onderhavige besluit in onderdeel C voorzien in het invoegen van een nieuw artikel 4a.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Justitie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(1) Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr.3, blz.12-13.
(2) Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr.3, blz.13.
(3) Kamerstukken I 1998/99, 25 437, nr.189e, blz.10.
(4) Toelichting bij artikel 1, onderdeel A, onder 4, en onderdeel B, tweede alinea.
(5) Internationaal verdrag van 11 oktober 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen (Stb.1935, 598).
Inleiding
Dit ontwerpbesluit bevat, naast enkele technische wijzigingen, een wijziging van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (hierna: het Besluit) die samenhangt met de opheffing van het bordeelverbod. Het Besluit bevat nu een algeheel verbod om tewerkstellingsvergunningen te verlenen voor werkzaamheden in de prostitutie door mannen en vrouwen van buiten de Europese Economische Ruimte (EER) (hierna: buitenlandse prostituées). Voorgesteld wordt om dit verbod met een overgangstermijn van twee jaar op te heffen en de regulering van buitenlandse prostituées nog uitsluitend via het vreemdelingenrecht te laten plaatsvinden.
De Raad van State acht het, gelet op de problematiek van een onbeheerste komst naar ons land van deze buitenlandse prostituées, niet juist om nu al te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) over twee jaar niet langer op deze personen van toepassing zal zijn, zonder dat voldoende vaststaat dat er een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium zal zijn om de instroom te beheersen. De Raad adviseert de ontwikkeling van dat instrumentarium op voortvarende wijze ter hand te nemen.
1. Het voorstel en de parlementaire achtergrond
Dat de opheffing van het bordeelverbod gevolgen zou kunnen hebben voor de toelating van prostituées van buiten de EER werd bij de parlementaire behandeling van de opheffing van dat verbod pas geleidelijk onderkend. In de memorie van toelichting werd alleen gesproken over een uitzettingsbeleid voor illegale prostituées (zie noot 1). Later in de parlementaire behandeling werd het probleem onderkend, waarbij de discussie voornamelijk ging over de vraag of de komst van buitenlandse prostituées moet worden gereguleerd via het arbeidsmarktbeleid (het verlenen of weigeren van tewerkstellingsvergunningen) of door middel van het vreemdelingenrecht. De regering was van mening dat de Wav geen goed instrument is, omdat binnen het systeem van de Wav zou moeten worden bepaald of er prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar is (artikel 8, eerste lid, onder a, Wav). De regering vond het echter op korte termijn te vroeg om buitenlandse prostituees toe te laten: zij wilde eerst vaststellen wat de gevolgen van de legalisering in de praktijk zouden zijn. Tegenover de Eerste Kamer der Staten-Generaal hield de regering de mogelijkheid open dat er in de toekomst wel buitenlandse prostituées worden toegelaten, omdat door de sanering van de branche een tekort aan prostituées zou kunnen ontstaan (zie noot 2). Hoe deze gecontroleerde toelating zou moeten worden vormgegeven, werd echter niet duidelijk.
De Raad constateert dat in het ontwerpbesluit een benadering wordt gekozen die bij de parlementaire behandeling niet eerder aan de orde is geweest. Het verbod om tewerkstellingsvergunningen te verstrekken aan buitenlandse prostituées wordt met een opschortende termijn van twee jaar opgeheven. Eerder was toegezegd om deze problematiek mee te nemen in het kader van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod en om naar aanleiding van de uitkomst van de evaluatie op dit punt verder te beslissen of, en zo ja op welke manier en onder welke voorwaarden, eventueel aan prostituees van buiten de EER toelating tot Nederland kan worden verleend (zie noot 3).
Gelet op de ernst en de omvang van de problematiek acht de Raad het echter in elk geval niet verantwoord om nu al te bepalen dat de Wav over twee jaar niet langer van toepassing zal zijn op buitenlandse prostituées, zonder dat voldoende vaststaat dat er op dat moment een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium zal zijn om de instroom van buitenlandse prostituées te beheersen. Het gedeelte van het voorstel dat betrekking heeft op de opheffing van het hiervoor bedoelde verbod na een vaste termijn van twee jaar dient alleen al om die reden te worden ontraden.
2. De beheersing van de komst van buitenlandse prostituées
In het ontwerpbesluit wordt voorgesteld de absolute weigeringsgrond voor de verlening van tewerkstellingsvergunningen in geval van prostitutie te laten vervallen in verband met de afschaffing van het bordeelverbod. Voorts wordt aangegeven dat de regels in de Wav, in het bijzonder de regel dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd indien er sprake is van voldoende prioriteitgenietend aanbod, niet goed kunnen worden toegepast in de prostitutiebranche.
Daarom wordt voorgesteld om de toepassing van de Wav na een termijn van twee jaar geheel uit te sluiten. De toelating van buitenlandse prostituées zal dan volgens de nota van toelichting voortaan worden geregeld via het toelatingsbeleid in het kader van de Vreemdelingenwet waarbij het gemeentelijke prostitutiebeleid de basis zal zijn om te toetsen of er een Nederlands belang is gediend met de toelating van een prostituée van buiten de EER.
Deze voornemens roepen vragen op. Nog daargelaten dat het aangekondigde gemeentelijke prostitutiebeleid nog weinig is uitgewerkt, valt niet goed in te zien hoe met dat beleid, in samenhang met het vreemdelingenbeleid, de komst van buitenlandse prostituées effectief kan worden beheerst. Het is niet duidelijk aan de hand van welke criteria dan zal moeten worden bepaald wanneer een wezenlijk Nederlands belang is gediend met de toelating van een prostituée van buiten de EER. Daarbij doet zich de vraag voor of landelijk geldende criteria worden vastgesteld of dat deze criteria zullen worden ontleend aan de plaatselijke situatie.
De Raad heeft zich afgevraagd welke maatregelen in welk juridisch kader getroffen zouden kunnen worden. Het ontwikkelen van een beleidsmatig en juridisch adequaat toetsingskader zal na de afschaffing van het bordeelverbod niet eenvoudig kunnen worden gerealiseerd. Toch is het van belang om in dit stadium na te gaan welke mogelijkheden er in het kader van de Wav en het vreemdelingenbeleid, alsmede ten behoeve van de ondersteuning van het gemeentelijke prostitutiebeleid, voorhanden zouden kunnen zijn. Volgens de Raad dient bij die inventarisatie voldoende aandacht te worden besteed aan de volgende onderwerpen.
a. Mogelijkheden van de Wav
De opheffing van de strafbaarheid van prostitutie hoeft niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie te leiden dat prostitutie juridisch volledig moet worden gelijkgesteld met andere vormen van arbeid. Zoals ook in de nota van toelichting naar voren komt (zie noot 4), kan het reguliere regime van de Wav op deze werkzaamheden niet worden toegepast, gegeven het feit dat voor deze branche de behoefte op de arbeidsmarkt via het criterium van het prioriteitgenietend aanbod niet geduid kan worden.
Uitkeringsgerechtigden kunnen immers niet gedwongen worden om dit werk te aanvaarden en actieve bemiddeling door de Arbeidsorganisatie van prostituées van buiten de EER komt in strijd met verdragen inzake vrouwenhandel. Een en ander rechtvaardigt dan ook om af te wijken van het normale regime van de Wav en specifieke regels vast te stellen voor het beheersen of tegengaan van de komst van buitenlandse prostituées, ook al wordt het (strafrechtelijke) bordeelverbod afgeschaft.
Het volledig uitsluiten van de toepassing van de Wav, zoals thans wordt voorgesteld, is in dit verband echter niet vanzelfsprekend. Afgewogen zal moeten worden of het wenselijk is dat uit de afschaffing van het bordeelverbod de consequentie wordt getrokken dat de overheid zich actief gaat bezighouden met de arbeidsmarktaspecten van prostitutie. Decriminalisering van prostitutie heeft immers nog niet automatisch tot gevolg dat de overheid arbeidsmarktbeleid in die branche zou moeten voeren. Daarbij moet ook worden gewezen op het Internationaal Verdrag van 11 oktober 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen (zie noot 5), dat ziet op het in een ander land aanwerven, meenemen of ontvoeren van minder- en meerderjarige vrouwen, zelfs met hun goedvinden.
Juist in deze gevallen is de grens tussen vrijwilligheid en dwang niet altijd goed te bepalen.
Indien zou worden gekozen voor een toelatingsbeleid in het kader van de Wav zal een stelsel van regulering van de arbeidsmarkt in de prostitutiebranche moeten worden ontwikkeld aan de hand waarvan de instroom van buitenlandse prostituées in Nederland kan worden afgestemd op in Nederland bestaande behoefte op de arbeidsmarkt. Met de totstandkoming ervan zal tijd gemoeid zijn. Een en ander zal voorts wetswijziging vergen om voldoende juridische basis te geven aan beleid waarin de specifieke kenmerken van arbeid in de prostitutiebranche tot uitdrukking komen. Zo zal een specifiek op deze branche toegesneden vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod moeten worden ingevoerd en een procedure om de behoefte op de arbeidsmarkt in kaart te brengen.
b. Mogelijkheden binnen het vreemdelingenrecht
Het vreemdelingenrecht biedt, al dan niet in samenhang met de Wav, mogelijkheden tot beheersing van de komst van buitenlandse prostituées. De Raad ziet op dit terrein echter ook complicaties.
Een beleid dat strekt tot categorische weigering tot toelating van personen van buiten de EER die verzoeken om een verblijfstitel om in Nederland arbeid te gaan verrichten in de prostitutie zal uit een oogpunt van het gelijkheidsbeginsel op bezwaren kunnen stuiten, met name gelet op het daarmee verband houdende proportionaliteitsbeginsel. Bovendien zal zo'n beleid kunnen leiden tot handhavingsproblemen, en kunnen worden uitgehold in het geval van personen die eerst op andere titel - bijvoorbeeld gezinshereniging - zijn binnengekomen, en vervolgens arbeid gaan verrichten in de prostitutie.
Gedacht zou kunnen worden aan een minder strikt stelsel, waarbij toelating onder te ontwikkelen voorwaarden mogelijk wordt gemaakt. Aangezien toelating wegens het bestaan van een wezenlijk Nederlands belang slechts plaatsvindt als de desbetreffende vakminister oordeelt dat het belang door de komst van de vreemdeling wordt gediend, moet, als het om de arbeidsmarkt gaat, een mechanisme in het leven worden geroepen, waarbij de Minister van Justitie zich laat adviseren door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Om een en ander juridisch voldoende basis te geven, zal wetswijziging nodig zijn.
c. Ondersteuning gemeentelijk prostitutiebeleid
Wetgeving en landelijk beleid met betrekking tot de toelating van buitenlandse prostituées dienen mede ter ondersteuning van het gemeentelijke prostitutiebeleid.
Zonder die ondersteuning zal gemeentelijk beleid voor de beheersing van prostitutie niet effectief kunnen zijn. Gemeenten kunnen immers wel toezicht houden op de vestiging en de exploitatie van bordelen, maar hebben geen instrumenten in handen betreffende de verlening van vergunningen aan personen die daar werkzaam zijn.
Daarvoor is voldoende effectieve ondersteuning door landelijk beleid noodzakelijk.
Met de gemeenten zal hierover nauw overleg moeten plaatsvinden.
De Raad adviseert om op voortvarende wijze onderzoek te verrichten naar de ontwikkeling van een bruikbaar juridisch en bestuurlijk instrumentarium om een instroom van prostituées van buiten de EER te beheersen.
3. Sociaal-fiscaal nummer
In artikel II wordt een wijziging voorgesteld die ertoe leidt dat in het Besluit gebruik sofi-nummer de vermelding van de Wav vervalt. In de toelichting wordt aangegeven dat dit gebeurt omdat dit inmiddels in de Wav zelf is geregeld. Dat is echter nog niet het geval. De inwerkingtreding van deze wijziging dient te worden afgestemd op de inwerkingtreding van een eventuele wijziging in de Wav zelf.
4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 25 februari 2000, no.W12.99.0640/IV, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- In artikel I, onderdeel A, tweede lid, het voorgestelde 7° vervangen door:
7°. het geven van gastcolleges aan een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs, of aan een onderzoeksinstelling die gelieerd is aan of werkzaam is op het terrein van een universiteit, hogeschool of instelling voor hoger internationaal onderwijs;.
Nader rapport (reactie op het advies) van 10 oktober 2000
Het advies van de Raad heeft het kabinet doen besluiten af te zien van het oorspronkelijke voornemen om thans reeds te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen twee jaar na inwerkingtreding van de wijziging die voorziet in de opheffing van het algemeen bordeelverbod, niet langer op de tewerkstelling van personen in de prostitutiebranche van toepassing zal zijn. Het van toepassing zijn van de Wet arbeid vreemdelingen op de tewerkstelling van prostituées zal nu vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, welk tijdstip niet zal worden vastgesteld dan nadat de beide Kamers der Staten-Generaal daarvan mededeling is gedaan en zij gedurende acht weken in de gelegenheid zijn gesteld daarover hun mening kenbaar te maken. In de nota van toelichting is aangegeven dat in ieder geval de evaluatie van de opheffing van het algemeen bordeelverbod zal worden afgewacht voordat genoemd koninklijk besluit zal worden getroffen.
Puntsgewijze worden nu de opmerkingen van de Raad van State besproken.
1. In het aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit werd voorgesteld om het verbod om tewerkstellingsvergunningen te verstrekken ten behoeve van de tewerkstelling van buitenlandse prostituées met een opschortende termijn van twee jaar op te heffen. De Raad constateert dienaangaande dat daarmee een benadering was gekozen die bij de parlementaire behandeling niet eerder aan de orde was geweest. Eerder was namelijk toegezegd om deze problematiek mee te nemen in het kader van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod en om naar aanleiding van de uitkomst van de evaluatie op dit punt verder te beslissen of, en zo ja, op welke manier en onder voorwaarden, eventueel aan prostituées van buiten de EER toelating tot Nederland kan worden verleend.
Het kabinet betreurt het dat het ontwerpbesluit onbedoeld deze indruk heeft gewekt. Hoewel verwacht mag worden dat binnen afzienbare termijn het gemeentelijk prostitutiebeleid tot volle wasdom zal komen en dat op basis daarvan in het kader van de Vreemdelingenwet de toelating van buitenlandse prostituées adequaat geregeld zal kunnen worden, was in het ontwerpbesluit nochtans een opschortende termijn van twee jaar vastgelegd teneinde de uitkomsten van de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod af te wachten. Het kabinet ging er namelijk vanuit dat het gemeentelijk prostitutiebeleid binnen twee jaar na inwerkingtreding van de opheffing van het algemeen bordeelverbod zodanig vorm zal zijn gegeven, dat zonder bezwaar nu al geregeld zal kunnen worden dat de Wet arbeid vreemdelingen na het verstrijken van die periode niet langer op de prostitutiebranche van toepassing behoeft te zijn.
Dit op voorhand regelen werd door het kabinet als een goede stok achter de deur gezien om maximale druk op gemeenten te houden om het gemeentelijk prostitutiebeleid tijdig en adequaat vorm te geven.
Daarbij hield het kabinet in het achterhoofd dat als onverhoopt uit de evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod mocht blijken, dat het (toch nog) niet verantwoord zal zijn dat de Wet arbeid vreemdelingen niet langer op de tewerkstelling in de prostitutiebranche van toepassing is, er voor gekozen kan worden om op dat moment alsnog het Besluit ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen zodanig aan te passen dat de plicht van een tewerkstellingsvergunning en het verbod op afgifte daarvan nog enige tijd langer van toepassing blijven.
Na lezing van het advies van de Raad en het debat in de Tweede Kamer naar aanleiding van een algemeen overleg op 27 januari 2000 over het bordeelverbod (handelingen II, 1999/2000, nr. 45, 3394-3398 en nr. 46, 3419-3420) is het kabinet alsnog van mening dat het inderdaad niet gewenst is om nu al te bepalen dat de Wet arbeid vreemdelingen over twee jaar automatisch niet meer van toepassing zal zijn op de tewerkstelling van buitenlandse prostituées. In het verlengde hiervan is het ontwerpbesluit dusdanig gewijzigd, dat op een nader te bepalen tijdstip - nadat de uitkomsten van evaluatie van de afschaffing van het algemeen bordeelverbod bekend zijn - bij een koninklijk besluit bepaald zal worden dat de Wet arbeid vreemdelingen niet langer van toepassing is op de prostitutiebranche . Dit koninklijk besluit zal niet in werking treden dan nadat acht weken zijn verstreken nadat het voornemen daartoe aan de beide Kamers der Staten-Generaal is medegedeeld.
2. Het kabinet is de Raad in hoge mate erkentelijk voor de bespiegelingen over de wijze waarop de toelating van buitenlandse prostituées vorm en inhoud kan worden gegeven.
Met de Raad is het kabinet van mening dat het ontwikkelen van een beleidsmatig en juridisch adequaat toetsingskader niet eenvoudig is.
Ingaande op de beschouwingen van de Raad tekent het kabinet het volgende aan.
a. Mogelijkheden in het kader van de Wav
Met betrekking tot de vraag of de toelating van buitenlandse prostituées via de Wav gereguleerd kan worden, wijst de Raad erop dat afgewogen zou moeten worden of het wenselijk is dat uit de afschaffing van het bordeelverbod de consequentie wordt getrokken dat de overheid zich actief gaat bezighouden met de arbeidsmarktaspecten van prostitutie. Decriminalisering van de prostitutie heeft, zo stelt de Raad nadrukkelijk, immers nog niet automatisch tot gevolg dat de overheid arbeidsmarktbeleid in die branche zou moeten voeren. Het kabinet deelt deze zienswijze van de Raad. Zoals impliciet uit de nota van toelichting bij het aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit blijkt, is ervoor gekozen om geen arbeidsmarktbeleid voor deze branche te voeren. In dit verband zij gememoreerd dat voor deze branche geen prioriteitgenietend aanbod geduid kan worden en dat actieve bemiddeling door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie strijdigheid met verdragen tegen de vrouwenhandel op zal leveren.
Zou gekozen worden een toelatingsbeleid in het kader van de Wav, dan zou dat een wetswijziging vergen om voldoende juridische basis te geven aan een beleid waarin de specifieke kenmerken van arbeid in de prostitutiebranche tor uitdrukking komen. Zo zal - zoals de Raad vermeldt - een voor deze branche toegesneden vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod moeten worden ingevoerd. Met de introductie van dit vervangend criterium voor prioriteitgenietend aanbod, komt men ver te staan van de doelstelling die de wetgever met de Wav beoogt te realiseren, te weten het bevorderen dat vacatures waar mogelijk met prioriteitgenietend aanbod worden vervuld. Waar dat aanbod niet geduid kan worden, heeft de Wav geen functie.
Het kabinet acht het dan ook niet gewenst om de Wav van toepassing te doen zijn op vacatures waarvoor geen prioriteitgenietend aanbod geduid kan worden en waarvoor de Arbeidsvoorzieningsorganisatie niet kan en mag bemiddelen.
b. Mogelijkheden binnen het vreemdelingenrecht
Om de vraag te kunnen beantwoorden of de Staatssecretaris van Justitie een verblijfsvergunning kan verlenen aan een vreemdeling van buiten de Europese Unie, die verzoekt in Nederland te mogen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, is het noodzakelijk dat per individuele aanvraag beoordeeld kan worden of er een Nederlands belang met de arbeid en dientengevolge met het verblijf van die vreemdeling in Nederland is gediend.
Vanuit het oogpunt van het toelatingsbeleid is het dus van belang dat Justitie advies in kan winnen om zich een oordeel te vormen of het Nederlands belang dat de vreemdeling stelt aanwezig te zijn, er ook daadwerkelijk is.
De Raad wijst erop dat in de gevallen waarin toelating wegens het bestaan van een wezenlijk Nederlands belang plaatsvindt de desbetreffende vakminister oordeelt of dat belang door de komst van de vreemdeling wordt gediend. Tegen de achtergrond hiervan merkt de Raad op dat als het bij de toelating van prostituées om een arbeidsmarktbelang zou gaan een mechanisme in het leven geroepen zou moeten worden waarbij de Minister van Justitie zich laat adviseren door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hiervoor is reeds aangegeven dat prioriteitgenietend aanbod voor de prostitutiebranche niet geduid kan worden en dat werkzoekenden niet bemiddeld mogen worden naar vacatures in deze branche. Gelet hierop kan ook niet gesteld worden dat met de toelating van buitenlandse prostituées arbeidsmarktbelangen in het geding zijn. In tegenstelling tot de Raad acht het kabinet het dan ook niet in de rede liggen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een adviserende rol zal vervullen met betrekking tot de vraag of in een concreet geval arbeidsmarktbelangen zich verzetten tegen de toelating van een buitenlandse prostituée. Het standaardantwoord zal dan immers moeten zijn dat daar uit hoofde van de arbeidsmarkt (aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod, mogelijke verdringing, concurrentievervalsing) geen enkel bezwaar tegen bestaat. Dit zou derhalve de aanzet kunnen zijn tot een onbeheersbare instroom van vreemdelingen.
Dat de Staatssecretaris van Justitie een advies behoeft is evident.
Het hoeft echter niet per definitie, zoals de Raad vooronderstelt, de vakminister te zijn die dat advies geeft. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod zijn het de gemeenten die vergunningen verlenen aan exploitanten en zijn het ook de gemeenten die daardoor zicht hebben op de verhouding tussen vraag en aanbod in de prostitutiesector binnen hun gemeentegrenzen.
Indien een vergunninghoudende exploitant in zijn hoedanigheid als werkgever stelt dat hij over onvoldoende Nederlandse prostituées en prostituées uit ander EU-landen kan beschikken en dat zijn bedrijfsbelang vergt dat hij een of meer prostituées van buiten de EU aantrekt, is het in eerste instantie de gemeente die kan en moet beoordelen of binnen het gemeentelijk prostitutiebeleid bezwaren bestaan tegen de vestiging van (nieuwe) prostituées. Het ligt dan ook in lijn met het ontwikkelen van lokaal prostitutiebeleid dat de gemeente de Staatssecretaris van Justitie desgevraagd adviseert omtrent de vraag of uit hoofde van het gemeentelijk prostitutiebeleid bezwaren bestaan tegen de vestiging van nieuwe prostituées in de desbetreffende gemeente.
Of gemeenten hiertoe voldoende mogelijkheden blijken te hebben zal in genoemde evaluatie nauwlettend worden gevolgd.
Ter ondersteuning van het vooralsnog handhaven van artikel 3 van het besluit ter uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen zal in de Vreemdelingencirculaire een beleidsregel worden opgenomen, waaruit blijkt dat ook de Staatssecretaris van Justitie van oordeel is dat toelating van niet-EU/EER-vreemdelingen teneinde werkzaamheden in de prostitutiebranche te verrichten geen wezenlijk Nederlands belang dient.
c. Ondersteuning gemeentelijk prostitutiebeleid
Het is echter nog te vroeg om op dit moment zo te gaan werken. Om het benodigde inzicht in vraag en aanbod te kunnen verkrijgen is eerst noodzakelijk dat de prostitutiebranche wordt gesaneerd en van haar ongewenste neveneffecten wordt ontdaan. Bij het ontwikkelen van hun lokaal prostitutiebeleid kunnen de gemeenten gebruik maken van een hiertoe ontwikkeld Handboek en een modelverordening van de VNG.
3. De inwerkingtreding van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen zal niet eerder plaatsvinden dan nadat de wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van de effectiviteit van de uitvoering en de verbetering van de handhaving van die wet in werking treedt.
4. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de voorliggende algemene maatregel van bestuur deels ook het advies van de Raad van 14 januari 2000, nr. W12.99.0638/IV nader uit te werken. Dit advies heeft betrekking op de Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van de effectiviteit van de uitvoering en de verbetering van de handhaving van die wet. Deze wijziging is vervat in de Wet van ... (Stb ...).
In het voorstel tot deze wijziging was vóór de advisering door de Raad van State onder andere voorgesteld om in artikel 11 van de Wet arbeid vreemdelingen een bepaling op te nemen om bij ministeriële regeling te regelen in welke gevallen een tewerkstellingsvergunning tijdelijk zou kunnen worden verleend.
Ten aanzien hiervan adviseerde de Raad onder meer de nadere regelgeving op het niveau van een algemene maatregel van bestuur vorm te geven. Overeenkomstig dit advies is in het onderhavige besluit in onderdeel C voorzien in het invoegen van een nieuw artikel 4a.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Justitie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(1) Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr.3, blz.12-13.
(2) Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr.3, blz.13.
(3) Kamerstukken I 1998/99, 25 437, nr.189e, blz.10.
(4) Toelichting bij artikel 1, onderdeel A, onder 4, en onderdeel B, tweede alinea.
(5) Internationaal verdrag van 11 oktober 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen (Stb.1935, 598).