Uitspraak 201609268/1/R2

201609268/1/R2.
Datum uitspraak: 11 juli 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. Waterschap Scheldestromen,
4. de Stichting Red onze Polders, gevestigd te Zaamslag, gemeente Terneuzen,
5. de Vereniging van beroepsvissers op de Oosterschelde, Westerschelde en Voordelta (hierna: de Vereniging van beroepsvissers), gevestigd te Zierikzee,

en

de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 21 juni 2016 heeft de minister, in overeenstemming met de staatssecretaris van Economische Zaken en de colleges van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, Zeeland en Zuid-Holland, op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het Natura 2000 Beheerplan Deltawateren 2016-2022 vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], Waterschap Scheldestromen, de Stichting Red onze Polders en de Vereniging van beroepsvissers beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2018, waar [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], Waterschap Scheldestromen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de Stichting Red onze Polders, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de Vereniging van beroepsvissers, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld en drs. M.A. Graafland, zijn verschenen.

Buiten bezwaar van de minister heeft [appellant sub 2] ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.

Overwegingen

1. Het beheerplan geldt voor zeven Natura 2000-gebieden. Het zijn de gebieden "Oude Maas", "Haringvliet", "Hollands Diep", "Grevelingen", "Oosterschelde", "Veerse Meer" en "Westerschelde & Saeftinghe". De gebieden liggen in de provincies Noord-Brabant, Zeeland en Zuid-Holland. Gezamenlijk worden deze de "Deltawateren" genoemd. Het beheerplan bestaat uit een algemeen deel en zeven delen voor de afzonderlijke Natura 2000-gebieden.

Het beheerplan beoogt het kader te vormen voor het natuurbeheer en de activiteiten in deze Natura 2000-gebieden en is gericht op het uitwerken en realiseren van de Natura 2000-doelen voor deze gebieden. Het beheerplan beoogt enerzijds duidelijkheid te scheppen voor gebruikers en andere burgers over de condities waaronder activiteiten met mogelijk negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden zijn toegestaan. Anderzijds zijn in het beheerplan afspraken opgenomen over de uitvoering van beheermaatregelen om de uitvoering hiervan te borgen.

Het beheerplan bestaat uit de volgende onderdelen. Ten eerste een beschrijving van de beoogde resultaten van de maatregelen voor de planperiode, de mate van behoud of herstel van natuurlijke habitattypen en populaties van wilde dier- en plantensoorten, mede in samenhang met de huidige activiteiten in het gebied.

Ten tweede een overzicht op hoofdlijnen van de (feitelijke) maatregelen in de planperiode met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied (de beheermaatregelen).

Ten derde is beschreven wat voor beheerders, gebruikers en andere belanghebbenden wel en niet is toegestaan in het gebied en voor zover van toepassing, onder welke voorwaarden. Hieronder valt de beschrijving van handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten die het bereiken van de instandhoudingsdoelen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998.

Wettelijk kader

2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.

De tekst van de relevante wettelijke regels uit de Nbw 1998 staat in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Ontvankelijkheid van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]

3. Omdat op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter, zal de Afdeling eerst de vraag beantwoorden of [appellant sub 1] en [appellant sub 2] belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Onder belanghebbende wordt in dit artikel verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

[appellant sub 1]

4. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] te Krabbendijke. Zijn woning staat op een afstand van ongeveer 850 meter van het meest nabije Natura 2000-gebied waar het beheerplan voor is vastgesteld. [appellant sub 1] heeft vanuit zijn woning geen zicht op dit gebied. Deze afstand is naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts is niet gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van [appellant sub 1] door het besluit wordt geraakt.

Voor zover [appellant sub 1] heeft bedoeld een zakelijk belang aan te voeren door in het beroepschrift achter zijn naam "Zaakvoerder Kitesurfing Zeeland" op te nemen, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling heeft [appellant sub 1] meerdere malen schriftelijk verzocht om hierover een toelichting te geven, maar op deze verzoeken heeft hij geen reactie gegeven. Ook is [appellant sub 1] niet ter zitting verschenen om een eventueel zakelijk belang toe te lichten. Ook in dit opzicht bestaat dus geen aanleiding om [appellant sub 1] als belanghebbende aan te merken.

4.1. De conclusie is dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb geen beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Het beroep van [appellant sub 1] is niet-ontvankelijk.

[appellant sub 2]

5. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] te Hansweert. Zijn woning staat op een afstand van ongeveer 240 meter van het meest nabije Natura 2000-gebied waar het beheerplan voor is vastgesteld. [appellant sub 2] heeft vanuit zijn woning geen zicht op dit gebied, dan wel op sportvisactiviteiten die hier plaats (kunnen) vinden en waarover de beroepsgronden van [appellant sub 2] gaan. Deze afstand is naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.

Voorts is niet gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van [appellant sub 2] door het besluit wordt geraakt. De omstandigheden dat [appellant sub 2] zelf sportvisser is en vis uit de Deltawateren consumeert, acht de Afdeling ontoereikend om te kunnen spreken van een objectief persoonlijk belang dat hem van anderen onderscheidt die deze activiteiten uitvoeren.

Dat [appellant sub 2] stelt niet alleen als burger, maar ook als producent van loodvrije gewichten voor de sportvisserij en als lobbyist voor loodvrij sportvissen belanghebbende te zijn, kan ook niet tot de conclusie leiden dat [appellant sub 2] een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 november 2016, zaaknummer 201603183/3/R2, is [appellant sub 2] niet als lobbyist belanghebbende. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat een dergelijk gevoel van betrokkenheid bij het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, niet voldoende is om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Verder heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat het gestelde commerciële belang als producent van loodvrije visgewichten evenmin voldoende is, nu aan een dergelijk belang in het kader van de vraag of een betrokkene belanghebbende is bij een beheerplan, geen betekenis toekomt.

5.1. De conclusie is dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb geen beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.

Waterschap Scheldestromen

6. Waterschap Scheldestromen kan zich niet verenigen met de afsluiting voor doorgaand fietsverkeer van het dijktraject Baalhoek-Kruispolderhaven in het oosten van Zeeuws-Vlaanderen. Waterschap Scheldestromen stelt ten eerste dat fietsen op dit dijktraject niet leidt tot verstoring van op of nabij de dijk foeragerende, broedende of rustende vogels. Ten tweede is het afsluiten van deze fietsroute in strijd met het uitgangspunt van het beheerplan dat huidige activiteiten zoveel mogelijk ongewijzigd doorgang moeten vinden. Ten slotte stelt Waterschap Scheldestromen dat dit dijktraject een belangrijk onderdeel is van de fietsinfrastructuur in Zeeland.

6.1. De minister verwijst naar de onderzoeken die mede aan het beheerplan ten grondslag hebben gelegen en die zijn opgenomen in het document: "Globale en Nadere Effectenanalyse Deltawateren" van 1 december 2011 (hierna: GEA en NEA Deltawateren). Hieruit blijkt volgens de minister dat negatieve gevolgen voor natuurwaarden niet kunnen worden uitgesloten bij het als fietspad gebruiken van het onderhoudspad aan de voet van de dijk. Verder stelt de minister dat deze weg sinds de dijkverzwaring in 2013 niet meer als fietspad in gebruik is, zodat dit gebruik niet kan worden gerekend onder het bestaand gebruik.

6.2. In het beheerplan, onderdeel "Westerschelde & Saeftinghe" is de fietsrecreatie op dijken en aangrenzende buitendijkse gebiedsdelen, inclusief strandjes, beschreven als een categorie activiteiten die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt, zoals bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998. Aan dit gebruik is bij wijze van mitigerende maatregel de beperking verbonden dat enkele onderhoudswegen op de primaire keringen langs de Westerschelde worden afgesloten voor doorgaand fietsverkeer. Hieronder valt het dijktraject Baalhoek-Kruispolderhaven, dat deel uitmaakt van het fietstraject Baalhoek-Veerhaven.

6.3. De Afdeling overweegt dat in de GEA en NEA Deltawateren de gevolgen zijn onderzocht die het gebruik van het dijktraject Baalhoek-Kruispolderhaven kan hebben voor de instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied Westerschelde. Over het gebruik van het onderhoudspad aan de voet van de dijk als fietspad staat hierin:

"Hoewel kleine negatieve effecten kunnen optreden, zullen significant negatieve effecten niet optreden. Het strandgebied langs de dijk wordt gebruikt als broedlocatie door Strandplevier en mogelijk Bontbekplevier. Door de negatieve trend van Bontbekplevier en Strandplevier in de Zeeuwse Delta valt niet uit te sluiten dat significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten optreden (april t/m augustus)" (p. 54 NEA I)

Waterschap Scheldestromen heeft niet gesteld of betoogd dat deze conclusie onjuist is of dat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt leemten of gebreken bevat. Waterschap Scheldestromen stelt zich echter op het standpunt dat uit deze beschrijving volgt dat het bedoelde gebruik ook zonder afsluiting het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt. Dit standpunt kan de Afdeling niet volgen. Uit bovenstaande beschrijving in de NEA I kon de minister in redelijkheid de gevolgtrekking maken dat onvoldoende zeker is dat openstelling van het bedoelde onderhoudspad voor fietsers de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt.

Verder is vast komen te staan dat in 2013 het traject Baalhoek-Kruispolderhaven is afgesloten voor fietsverkeer. Alleen al om die reden kan Waterschap Scheldestromen niet worden gevolgd in het betoog dat het gebruik van het fietspad als bestaand gebruik doorgang had moeten vinden.

Tot slot kan de stelling van Waterschap Scheldestromen dat dit dijktraject een belangrijk onderdeel is van de fietsinfrastructuur in Zeeland, niet afdoen aan de conclusie dat gebruik van dit dijktraject gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstelling voor de betreffende vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied Westerschelde is aangewezen.

Het betoog faalt.

6.4. Gelet op het voorgaande is het beroep van Waterschap Scheldestromen ongegrond.

Stichting Red onze polders

7. De Stichting Red onze polders kan zich niet verenigen met de maatregelen in het beheerplan die ruimte in het Schelde-estuarium beogen te creëren, zoals het ontpolderen van de Hertogin Hedwigepolder. Zij stelt dat deze maatregelen zijn gebaseerd op een korte termijnvisie en dat uitbaggeren het risico van verontreiniging met zich brengt. Ook staat in het beheerplan onder meer dat de macrofaunagemeenschap in de Westerschelde op orde lijkt te zijn. De stichting stelt dat daarom de noodzaak van het nemen van maatregelen ontbreekt. Ten slotte is volgens de stichting de Commissie Monitoring Westerschelde ten onrechte niet onafhankelijk, maar gekoppeld aan de Vlaams Nederlandse Schelde Commissie.

7.1. Over de beroepsgronden die de Stichting Red onze polders op de zitting heeft ingebracht over het open-einde karakter van regelingen in het beheerplan, waaronder passages op de pagina’s 44, 47 en 48 van het algemene deel van het beheerplan, overweegt de Afdeling eerst het volgende.

Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere stellingen of argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere stellingen of argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.

Niet valt in te zien waarom de hiervoor bedoelde beroepsgronden niet ook eerder ingebracht konden worden. Gelet op de inhoud van de beroepsgronden over het gestelde open-einde karakter van de regeling in het beheerplan die een beoordeling van het gehele beheerplan in onderlinge samenhang vergt, is de Afdeling van oordeel dat de minister hierdoor is belemmerd om daarop adequaat te reageren. Daarom laat de Afdeling deze beroepsgronden wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.

7.2. Uit artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 volgt dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a van deze wet uitsluitend betrekking heeft op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Het betoog van de stichting richt zich op de beheermaatregelen, zodat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39 van de Nbw 1998 niet bevoegd is daarover te oordelen.

Over het standpunt van de stichting dat de monitoring behoort tot onderdelen van het beheerplan waartegen beroep kan worden ingesteld, overweegt de Afdeling als volgt. Weliswaar zijn onderzoeks- en monitoringsactiviteiten ten behoeve van de overheid of terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties in het Natura 2000-gebied beschreven als activiteiten die, onder voorwaarden, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen (p. 65 van beheerplan deel Westerschelde & Saeftinghe), maar het betoog van de stichting betreft niet (de beschrijving van) de activiteiten zelf, maar heeft betrekking op de onafhankelijkheid van de commissie die gevraagd en ongevraagd advies kan uitbrengen over realisatie van natuurdoelen van het Natuurherstelpakket Westerschelde (hierna: NPW) en over de bijdrage van het NPW aan de ontwikkeling van het ecosysteem Westerschelde. De beschrijving van deze commissie en haar activiteiten valt echter niet onder de beschrijving als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998, zodat hieraan niet de bevoegdheid van de Afdeling kan worden ontleend om hierover een oordeel te geven.

7.3. Gelet op het voorgaande verklaart de Afdeling zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep van de Stichting Red onze polders.

De Vereniging van beroepsvissers

8. De Vereniging van beroepsvissers betoogt dat het beheerplan ten onrechte met het oogmerk om verstoring van de gewone zeehond tegen te gaan, beperkingen stelt aan de beroepsvisserij op harder en zeebaars in de Westerschelde. Zij stelt dat er geen reden is om aan te nemen dat deze vorm van visserij met vaste vistuigen de instandhoudingsdoelstelling voor de gewone zeehond in de weg staat. Ten eerste is niet gemotiveerd dat de inzichten over de gevolgen van deze vormen van visserij op de Oosterschelde niet van toepassing zijn op de Westerschelde. De vereniging wijst in dit verband op de "Passende Beoordeling vaste vistuigvisserij in de Oosterschelde" die mede onderbouwt waarom de visserij geen negatieve gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelstelling voor de gewone zeehond. Zij heeft ook een concept visplan: "Vaste vistuigen visserij Westerschelde 2017-2023" overgelegd. Dit had volgens haar als uitgangspunt hiervoor kunnen dienen. Ten tweede blijkt volgens de vereniging uit onderzoek van Imares dat de huidige populatie van de gewone zeehond levensvatbaar is. Dit is bovendien een populatie die is bereikt naast de voortdurende uitoefening van de beroepsvisserij, ook binnen de genoemde verstoringsafstand van 1.200 meter. De minister is volgens haar ten onrechte uitgegaan van een niet-levensvatbare populatie. Ten derde kan deze vorm van visserij aangemerkt worden als bestaand gebruik en is het op die grond vergunningvrij.

8.1. De minister stelt onder verwijzing naar het document: "Globale en Nadere Effectenanalyse Deltawateren" van 1 december 2011 (hierna: GEA en NEA Deltawateren) dat zonder het stellen van voorwaarden niet uitgesloten kan worden dat de beroepsvisserij met vaste vistuigen negatieve gevolgen kan hebben voor de gewone zeehond. Om die reden is in het beheerplan deze activiteit slechts onder het stellen van voorwaarden vergunningvrij gemaakt - dat wil zeggen: beschreven als activiteit die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. De minister beaamt dat niet dezelfde werkwijze is gevolgd voor de Westerschelde als voor de Oosterschelde, maar wijst erop dat voor de Oosterschelde specifieke onderzoeken zijn verricht die niet direct toepasbaar zijn op de situatie in de Westerschelde.

De minister stelt dat het regiodoel voor de gewone zeehond mede bestaat uit het bereiken van een levensvatbare populatie door een verbetering van de kwaliteit van het leefgebied. Hiervoor is onder meer van belang dat jonge zeehonden relatief ongestoord kunnen opgroeien. Om die reden is de verstoringsafstand van 1.200 meter aangehouden. Deze afstand is gebaseerd op onderzoek van Brasseur en Reinders uit 1994: "Invloed van verstoringsbronnen op het gedrag en habitatgebruik van gewone zeehonden".

8.2. In het beheerplan is de visserij met vaste vistuigen onder voorwaarden beschreven als activiteit die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt:

"Vrijstellingsvoorwaarden voor visserij met vaste vistuigen.

Fuiken zijn verplicht voorzien van een keerwant. Visser[s] melden eventuele bijvangsten met zeehonden bij de EHBZ [Eerste Hulp Bij Zeezoogdieren]. Visserij met vaste vistuigen is alleen toegestaan voor zover geen verstoring plaatsvindt van concentraties vogels en zeehonden. Hiertoe dient een afstand van 500 meter van vogelconcentraties aangehouden te worden en 1.200 meter van op de platen rustende zeehonden. Visserij met vaste vistuigen is niet toegestaan in de niet toegankelijke gebieden op grond van de toegankelijkheidsregeling, die vastgelegd is in een toegangsbeperkingsbesluit." (p. 75 van het beheerplan, deel "Westerschelde & Saeftinge")

In het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinghe" staat de volgende instandhoudingsdoelstelling voor de gewone zeehond:

"Behoud omvang en verbetering kwaliteit leefgebied voor uitbreiding populatie ten behoeve van een regionale populatie van tenminste 200 exemplaren in het Deltagebied." (p. 21)

8.3. Over het betoog dat de minister ten onrechte inzichten over de gevolgen die de beroepsvisserij heeft voor zeehonden in de Oosterschelde niet bij het opstellen van het beheerplan heeft betrokken en ook geen acht heeft geslagen op het visplan vaste vistuigen van de Vereniging van beroepsvissers, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de behandeling op de zitting is gebleken dat de vereniging met deze beroepsgrond niet bedoelt dat de minister de conclusies over de Oosterschelde (één op één) had moeten overnemen voor het gebied Westerschelde & Saeftinghe, maar dat zij stelt - en ook met haar zienswijze en visplan beoogde te bereiken - dat een vergelijkbare procedure had moeten worden doorlopen om te komen tot een zo werkbaar mogelijke regeling voor de beroepsvisserij. Zo’n regeling zou in de plaats moeten komen van wat hierover in het beheerplan staat.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister een (additionele) procedure had moeten volgen om de voorstellen van de vereniging mee te nemen bij de vaststelling van het nu voorliggende beheerplan. Hoewel de minister in beginsel niet afwijzend staat tegenover voorstellen als die van de vereniging heeft deze zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vaststelling van het beheerplan een dusdanig omvangrijk project is, dat het verwerken van deze voorstellen een te grote vertraging zou opleveren om nog bij de besluitvorming te betrekken.

Het betoog faalt.

De Afdeling merkt overigens op dat de minister ter zitting heeft toegezegd dat in de voorbereiding van de volgende beheerplanperiode vanaf 2022 opnieuw bezien zal worden welke regeling het meest geschikt is voor de activiteiten van de beroepsvissers.

8.4. Over de voorwaarde om voldoende afstand te bewaren van op de plaat rustende zeehonden, overweegt de Afdeling als volgt. De doelstelling in het aanwijzingsbesluit betreft niet slechts de grootte van de populatie, maar is mede gericht op de kwaliteit van het leefgebied van de gewone zeehond (hiervoor onder 8.2 weergegeven). Uit de GEA en NEA Deltawateren volgt dat de populatie in de Deltawateren op dit moment weliswaar een voldoende omvang heeft, maar nog afhankelijk is van immigratie vanuit het waddengebied. De kwaliteit van de Deltawateren is zodanig dat zonder deze immigratie de populatie niet zelfstandig levensvatbaar en duurzaam is. Dit standpunt heeft de Vereniging van beroepsvissers niet aan de hand van concrete gegevens weersproken, zodat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de minister ten onrechte is uitgegaan van een situatie in het Natura 2000-gebied waarin de instandhoudingsdoelstelling van de gewone zeehond (nog) niet is behaald.

Om de kwaliteit van het leefgebied te vergroten acht de minister het verzekeren van de rust van met name jonge zeehonden van belang. Hiervoor is in het beheerplan een afstand opgenomen van 1.200 meter die moet worden aangehouden van rustende zeehonden. Voor deze afstand heeft de minister aansluiting gezocht bij het eerder genoemde onderzoek van Brasseur en Reinders uit 1994 (onder 8.1). Dit is, naar de minister onweersproken heeft gesteld, het meest recente generiek onderzoek naar de verstoringsgevoeligheid van de gewone zeehond. Uit dit onderzoek volgt een verstoringsafstand van 1.500 meter voor de gewone zeehond. Omdat dit onderzoek betrekking had op het (rustiger) waddengebied, is de minister voor de Deltawateren uitgegaan van 1.200 meter als veilige afstand. De Vereniging van beroepsvissers heeft niet met concrete gegevens onderbouwd dat het aanhouden van deze afstand niet nodig is om de instandhoudingsdoelstelling voor de gewone zeehond niet in gevaar te brengen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het opnemen van deze afstand als voorwaarde in het beheerplan onredelijk is.

Over het argument van de vereniging dat geen rekening is gehouden met de scheepvaart die, als gevolg van hoge hekgolven van de zeeschepen in de Westerschelde, meer verstoring veroorzaakt dan de verstoring door een beperkt aantal vissers in de Westerschelde, overweegt de Afdeling als volgt. Weliswaar kan niet worden uitgesloten dat de scheepvaart ook verstorend kan werken voor zeehonden in het Natura 2000-gebied, maar dat betekent niet dat de conclusie uit de GEA en NEA Deltawateren over de verstoring door visserij onjuist is. Ter zitting heeft de minister hierover toegelicht dat met name menselijke activiteiten verstorend werken en dat visserij gepaard gaat met mogelijk verstorende menselijke activiteiten. De grote schepen moeten daarentegen de vaargeul gebruiken.

Het betoog faalt.

8.5. Over het betoog dat de activiteiten van de beroepsvissers in het beheerplan ten onrechte niet aangemerkt zijn als bestaand gebruik overweegt de Afdeling het volgende. Zoals zij in haar uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2041, heeft overwogen leidt het beschrijven van handelingen in het beheerplan die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen ertoe dat die bewuste handelingen zijn uitgezonderd van de vergunningplicht op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. De uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik berust op artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998. Het al dan niet uitgezonderd zijn van de vergunningplicht van de in het beheerplan beschreven handelingen berust derhalve op een andere wettelijke grondslag dan de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik.

Deze twee zelfstandige uitzonderingen op de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, bestaan naast elkaar en dienen van elkaar te worden onderscheiden. Dit betekent onder meer dat de omstandigheid dat bepaalde activiteiten in en rond het gebied waarvoor het beheerplan geldt, kunnen worden aangemerkt als bestaand gebruik, niet tot gevolg heeft dat deze in het beheerplan moeten worden opgenomen als handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling zonder meer niet in gevaar brengen. Weliswaar is dit mogelijk, maar artikel 19a van de Nbw 1998 bevat daartoe geen verplichting. Reeds hierom kan dit betoog geen doel treffen.

Hierbij hecht de Afdeling eraan op te merken dat het voorgaande eveneens inhoudt dat als een bepaalde activiteit in het beheerplan niet op grond van het tweede lid van artikel 19d is uitgezonderd van de vergunningplicht, niet zonder meer de conclusie kan worden getrokken dat die activiteit in beginsel vergunningplichtig is en evenmin dat de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik in het derde lid van artikel 19d niet van toepassing kan zijn. De vragen of bepaalde activiteiten in beginsel vergunningplichtig zijn ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en of die vervolgens kunnen worden aangemerkt als bestaand gebruik, kunnen echter in deze procedure over het beheerplan niet aan de orde worden gesteld. Gelet op het voorgaande kon er in het beheerplan voor worden gekozen bepaalde bestaande activiteiten slechts vrij te stellen van de vergunningplicht als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, ook als die activiteiten mogelijk als bestaand gebruik als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 kunnen worden aangemerkt.

8.6. Gelet op het voorgaande is het beroep van de Vereniging van beroepsvissers ongegrond.

Slot

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

10. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan de Stichting Red onze polders het door haar betaalde griffierecht terugbetaalt.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep van de Stichting Red onze Polders kennis te nemen;

II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;

III. verklaart de beroepen van Waterschap Scheldestromen en de Vereniging van beroepsvissers op de Oosterschelde Westerschelde en Voordelta ongegrond;

IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de Stichting Red onze Polders het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.

w.g. Kranenburg w.g. Scheele
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018

723.

BIJLAGE

Artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 luidt:

"Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Het beheerplan kan zulks ook doen ten aanzien van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën projecten en andere handelingen van nationaal belang in het gebied en daarbuiten."

Het zevende lid luidt:

"Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid wordt uiterlijk drie jaar na dagtekening van het in artikel 10a, eerste lid, genoemde besluit voor het eerst vastgesteld."

Artikel 19b, eerste lid, luidt:

"In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden."

Artikel 19d, eerste lid, luidt:

"Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten."

Het tweede lid luidt:

"Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b."

Het derde lid luidt:

"Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied."

Artikel 39, tweede lid, luidt:

"Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen."