Jaarverslag Raad van State 2017: Europa heeft geen grote debatten nodig, maar resultaten

Er kan gemakkelijk een tegenstelling worden opgeroepen tussen Europese samenwerking en nationale autonomie. Het is zorgwekkend dat het politieke debat steeds meer in die tegenstelling wordt gezogen. Europese samenwerking is meer dan ooit onmisbaar om invulling te geven aan bescherming en betrokkenheid. Terugvallen op een stelsel van nationale staten biedt geen perspectief. Om weerstand tegen Europese samenwerking bij burgers weg te nemen, heeft Europa niet primair institutionele veranderingen of grote debatten nodig. Maar wel resultaten bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken die afzonderlijke lidstaten boven het hoofd zijn gegroeid, zoals klimaat, veiligheid en migratie, en toenemende sociaal-economische verschillen binnen de Unie. Dit is te lezen in de inleidende beschouwing De Raad in de staat van het jaarverslag van de Raad van State over 2017. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen over de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken uitoefent.

Schijntegenstelling

Europese samenwerking en ordening zijn ontstaan uit het besef dat de afzonderlijke lidstaten niet meer zelfstandig de bescherming en betrokkenheid konden bieden die burgers nodig hebben om hun bestaan op te kunnen bouwen. Kenmerken van de Europese samenwerking en ordening leiden er echter toe dat deze functies, die traditioneel met de nationale staat worden geassocieerd, onvoldoende herkenbaar zijn. Vandaar dat gemakkelijk een tegenstelling kan worden opgeroepen tussen Europese samenwerking en nationale autonomie. Het is zorgwekkend dat het politieke debat steeds meer in die schijntegenstelling wordt gezogen. De nationale staat is voor het eigen functioneren inmiddels zo afhankelijk van de Europese ordening dat de één niet ter discussie gesteld kan worden zonder dat de ander in het geding is. De Brexit laat echter zien dat die Europese ordening politiek omkeerbaar is. Daarom is het essentieel om binnen de samenwerking de Europese Unie meer zichtbaar te associëren met functies die traditioneel bij de nationale staat horen.

Ontvlechting

Financieel-economisch raakt de wereld steeds meer vervlochten en zijn we daarvan steeds meer afhankelijk. Politiek lijkt de wereld echter te ontvlechten. Dat is voor de Europese Unie, maar ook voor Nederland een bedreiging. Grote verschuivingen in de Europese ordening zouden tot toenemende en uiteindelijk onbeheersbare spanningen kunnen leiden. Ontvlechting doet zich niet alleen internationaal voor, maar ook tussen en binnen Europese lidstaten. Alle lidstaten worden geconfronteerd met burgers die zich bedreigd voelen door globalisering, migratie en vrij verkeer, omdat zij daarin geen perspectief meer zien. Dat verklaart de steun aan partijen die de gevestigde Europese orde aanvechten, ongeacht de consequenties.

Terugvallen op nationale autonomie biedt geen perspectief …

Terugvallen op een stelsel van nationale staten biedt geen perspectief. De gemeenschappen in Europa zijn ontstaan om de gebreken en beperkingen van nationale staten te compenseren in een steeds meer grensoverschrijdende Europese en mondiale samenleving. De noodzaak daarvan is in de afgelopen halve eeuw alleen maar sterker geworden. Klimaat, bestaanszekerheid, sociale ongelijkheid, veiligheid, migratie; het zijn allemaal maatschappelijke vraagstukken waar nationale overheden op dit moment mee worden geconfronteerd. Maar het zijn ook allemaal vraagstukken die zij niet op eigen kracht kunnen oplossen.

… de vorming van een staatkundige Europese eenheid evenmin

Europese samenwerking is noodzakelijk voor het adequaat functioneren van de lidstaten, maar dat maakt haar politiek niet onomkeerbaar. Dat komt omdat de kenmerken van de Europese samenwerking het 'heimwee' voeden naar de nationale staat en naar functies die daarmee worden geassocieerd: bescherming, solidariteit en zelfbestemming. Aan de andere kant wordt de Europese Unie geassocieerd met vrij verkeer, open grenzen, beperking van soevereiniteit, democratisch tekort en een beperkt handelings- en handhavingsvermogen. Daarom zoeken sommigen de oplossing in een institutionele sprong vooruit; de vorming van een coherente, staatkundige Europese eenheid. Maar ook dat biedt weinig perspectief.

Debat is weinig vruchtbaar

Een debat daarover is ook weinig vruchtbaar. Publieke debatten hebben in de huidige tijd het effect meningen scherper tegenover elkaar te stellen, niet om ze dichter tot elkaar te brengen. Discussies over een andere staatkundige opzet van de Europese Unie miskennen daarbij veelal het unieke karakter van de bestaande opzet. Zo heeft de Europese Unie geen uitvoerings- en handhavingsapparaat, maar maakt zij gebruik van dat van de afzonderlijke lidstaten. Een federaal Europa zou dan ook een uiterst kostbare opzet van een eigen apparaat vergen, zonder dat dit veel oplevert. Het zou zelfs op veel punten een stap terug betekenen, want de Unie functioneert vaak meer als eenheidsstaat.

Resultaat

Om weerstand tegen Europese samenwerking bij burgers weg te nemen, heeft Europa niet primair institutionele veranderingen nodig, maar resultaten bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken die de afzonderlijke lidstaten boven het hoofd zijn gegroeid. En in het bijzonder resultaten bij vraagstukken die de burgers raken die vervreemden van de Europese samenwerking, omdat ze in die samenwerking voor zichzelf geen perspectief en geen bescherming zien.

Uitdaging

Vertrekpunt voor het denken over verdere versteviging en institutionalisering van de Europese samenwerking is daarom de bestaande situatie. Die wordt gevormd door landen die door ligging, verleden, verwantschap en waarden verweven zijn en onvermijdelijk op elkaar zijn aangewezen om hun burgers een bestaan in vrijheid, welvaart en gerechtigheid te waarborgen. Landen die daarvoor ook steeds intensiever moeten samenwerken en maatschappelijk moeten integreren, maar die zich daarbij vooral van elkaar willen blijven onderscheiden. De uitdaging is om uiteindelijk in Europa een structuur tot stand te brengen die aansluit op het netwerkkarakter van de Europese ordening en de pluriformiteit van de Europese samenleving. Maar die tegelijkertijd over voldoende handelingsvermogen beschikt om burgers bescherming te bieden. Daarbij heeft in het bijzonder aandacht nodig de problematiek van scheefgroei tussen regio’s in de Europese Unie en van een groeiend deel van de bevolking dat niet deelt in de welvaartsgroei en daarop geen perspectief heeft.

Volledige tekst van het jaarverslag

De volledige tekst van de inleidende beschouwing De Raad in de staat van het jaarverslag van de Raad van State over 2017 staat op jaarverslag.raadvanstate.nl. Ook de andere drie onderdelen van het jaarverslag (DeRaad als instituut, DeRaad als adviseur en begrotingstoezichthouder en DeRaad als bestuursrechter) zijn daar te vinden. Van elk van deze onderdelen is een korte samenvatting gemaakt. Deze zijn hieronder te lezen.

1. Samenvatting van De Raad als instituut

2. Samenvatting van De Raad als adviseur en begrotingstoezichthouder

3. Samenvatting van De Raad als bestuursrechter