Geschiedenis

De Raad van State heeft een geschiedenis die teruggaat tot 1531. Begonnen als adviseur van de landvoogd heeft de Raad zich in bijna vijf eeuwen ontwikkeld tot bestuursrechter en wetgevingsadviseur. De Raad is niet meer weg te denken uit ons staatsbestel.

1531: Karel de Vijfde

Toen keizer Karel V op 1 oktober 1531 de Raad van State voor de Nederlanden instelde als Conseil d'Etat, sloot hij aan bij een lang bestaande traditie. Een middeleeuwse vorst besliste over de belangrijkste zaken van oorlog en vrede. Hij deed dat na overleg met de hoogste edellieden van het land, de connetabelen.

Toen Karel V zijn zuster Maria van Hongarije aanstelde als landvoogdes over de Nederlanden, liet hij haar terzijde staan door een adviesraad. Deze raad bestond uit de voornaamste edellieden uit de streek, leden van de hoge geestelijkheid en een aantal juristen. De Raad moest adviseren over 'les grandz et principaulx affaires et ceux qui concernent l'état conduycte et gouvernement des pais, securite et deffense desdits pays de pardeca': de belangrijkste zaken en al wat de stand van zaken, de regering, de veiligheid en de verdediging van de lage landen betrof.

Naast de Raad van State waren er nog de Geheime Raad en de Raad der Financiën.

De landvoogdes riep de Raad niet erg vaak bijeen. Belangrijke leden als prins Willem van Oranje en de graaf van Egmond weigerden daarom na enige tijd nog langer aan de werkzaamheden van de Raad deel te nemen. Zij namen in 1567 ontslag. In datzelfde jaar, toen Alva landvoogd werd, leidde de Raad niet veel meer dan een papieren bestaan. Belangrijk was wel dat hij het gezag van de landsheer moest waarnemen als er geen landvoogd was en dat is in de geschiedenis enkele keren voor gekomen.

<< Terug naar boven

1581: Placcaat van Verlatinghe

Na de afzwering van Philips II van Spanje vormden de Noordelijke Nederlanden al spoedig de Republiek der Verenigde Provinciën, waarin de afzonderlijke provincies soeverein waren. Hun gezamenlijke belangen zouden worden gediend door de stadhouder, die door de provinciale staten werd aangewezen. De stadhouder werd geassisteerd door de Raad van State en door de raadpensionaris van Holland, met de Staten-Generaal als oppergezag.

De Raad was toen dus een soort bestuurscollege, zoals nog eens werd bevestigd door een instructie van 1651. De feitelijke macht van de Raad was echter niet groot; die lag bij de raadpensionaris en de Staten-Generaal, terwijl de positie van de stadhouder wisselde met de persoon die het ambt bekleedde.

In de loop van de tijd verdwenen de vertegenwoordigers van de feodale oude adel geheel uit de Raad.

<< Terug naar boven

1795-1813: Franse tijd

De 'Franse tijd' is de naam voor de periode die begon in 1795, met de vlucht van stadhouder Willem V naar Engeland, en eindigde in december 1813, nadat Napoleon bij Leipzig was verslagen door de geallieerde troepen. In dat jaar keerde de zoon van Willem V terug, om eerst 'soeverein vorst', naderhand Koning der Nederlanden te worden. In 1795 hield de Raad van State op te bestaan. In 1805 werd hij heropgericht als adviesorgaan, maar bij de inlijving van Nederland bij Frankrijk, in 1810, verdween hij weer. Het land viel toen onder het Franse bewind, en dat kende een eigen Conseil d'Etat.

<< Terug naar boven

1814-1840: Willem I

De Grondwet van 1814 bracht de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Sommige van de instituties kwamen uit de oude tijd van de Republiek en aan sommige was men gewend geraakt in de Franse tijd.

Het land werd bestuurd door de koning, met de Staten-Generaal als medewetgever. De Grondwet herstelde de Raad van State in ere en bepaalde dat de koning alle 'daden van Souvereine waardigheid', zou plegen na advies van de Raad. Dit betekende dat in elk geval alle wetsontwerpen en alle belangrijke koninklijke besluiten de Raad moesten passeren.

De Raad van State werd voorgezeten door de Koning zelf; de erfprins was lid van de Raad vanaf zijn achttiende. De Koning benoemde de leden, zoveel mogelijk uit alle provincies. Hij kon een 'Secretaris van Staat Vice-President' aanstellen, aldus de Grondwet. Dat gebeurde al direct in 1814; G.K. van Hogendorp, die een grote rol had gespeeld bij het herwinnen van de zelfstandigheid van het land en die de grote man was van de Grondwet van 1814, was de eerste.

De ministers waren in het begin slechts ambtelijk hoofd van hun departement, belast met de uitvoering van de koninklijke bevelen. In de loop van de eerste helft van de negentiende eeuw nam hun invloed echter sterk toe.

<< Terug naar boven

1848-1962: Wetgevingsadvisering en administratief beroep

In 1848 krijgt Nederland zijn eerste moderne Grondwet, vooral dank zij de inzet van Rudolf Thorbecke. Daarin wordt onder meer het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. Artikel 53 luidde: 'De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk'. Dat leidt er al spoedig toe dat de macht van de Koning overgaat naar de regering.

De regering bestaat voortaan uit de Koning en de ministers. De feitelijke macht komt te liggen bij de ministers. De Raad van State wordt nu adviseur van de regering. De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalt dat de Koning de Raad niet kan raadplegen buiten de ministers om. Het voorzitterschap van de Raad wordt sindsdien uitgeoefend door de Vice-President van de Raad. De Koning zit alleen nog bij ceremoniële vergaderingen voor.

De Raad bestaat aanvankelijk uit veertien leden en de Vice-President. De Koning is formeel voorzitter en de vermoedelijke troonopvolger, de Prins van Oranje, heeft zitting vanaf zijn achttiende jaar. Er kunnen leden in buitengewone dienst worden benoemd. Als leden worden vooral oud-bestuurders en oud-politici benoemd, die vrijwel zonder uitzondering jurist zijn.

1861: Wet op de Raad van State
Bij de totstandkoming van de wet van 1861 gaat de discussie vooral over de vraag of de Raad moet worden belast met het beslissen van 'geschillen van bestuur'. Dat zijn geschillen tussen bestuursorganen en onderlinge geschillen tussen een particulier en een bestuursorgaan.

Uiteindelijk wordt besloten dat niet te doen. Men houdt het op het administratief beroep. Dat wil zeggen dat geschillen van bestuur - maar alleen in die gevallen waarin wet of verordening dat bepaalt - door betrokkenen kunnen worden voorgelegd aan een bestuursorgaan. Dat bestuursorgaan beslist het geschil na een behoorlijke procedure. Soms werden gedeputeerde staten aangewezen als beroepsorgaan, vaak 'de Kroon'. Ook kwam het voor dat tegen beslissingen van een gemeentelijk orgaan eerst administratief beroep kon worden ingesteld bij gedeputeerde staten, en tegen de uitspraak van GS vervolgens hoger beroep bij de Kroon.

Kroonberoep wil zeggen dat beroep wordt ingesteld op 'Koning en minister' (die samen 'de Kroon' worden genoemd). De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalde dat de Kroon zou beslissen na advies van de Raad van State. Die had daarvoor een afzonderlijke afdeling, afdeling voor de geschillen van bestuur of afdeling contentieux genoemd, een constructie die was ontleend aan de Franse Conseil d'Estat. De afdeling hoorde partijen en stelde een ontwerpbeslissing op in de vorm van een koninklijk besluit. Het advies werd in vrijwel alle gevallen gevolgd. In deze beslissingen, de 'Kroonjurisprudentie', werd in de loop der jaren een aantal beginselen ontwikkeld die later bekend zouden worden als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

1887: Herziening van de Grondwet
De grondwetsherziening van 1887 maakte het mogelijk de Raad van State of een afdeling van de Raad (bijvoorbeeld de Afdeling geschillen) aan te wijzen als administratieve rechter. Dan zouden beroepen tegen bestuurshandelingen door de Raad of de Afdeling zelfstandig worden beslist in plaats van dat de Afdeling geschillen moest volstaan met de Kroon te adviseren in administratief-beroepszaken. Pas in 1976 was het echter zover.

Onder de wet van 1861 had de Raad drie taken. De Raad was adviseur van de regering over ontwerpen van wetten en algemene maatregelen van bestuur. De Afdeling geschillen was belast met de behandeling van en advisering over Kroonberoepen. Ten slotte was de Raad belast met de waarneming van het koninklijk gezag als er geen koning of regent zou zijn. Die taak moest tweemaal worden vervuld, in de loop van de jaren '80 van de negentiende eeuw.

<< Terug naar boven

1962: Van administratief beroep naar administratieve rechtspraak

De nieuwe Wet op de Raad van State van 1962 bracht geen ingrijpende veranderingen; de Raad bleef belast met zijn drie traditionele taken. Wel werd in de loop van de tijd het aantal staatsraden in gewone en in buitengewone dienst wat groter.

<< Terug naar boven

1963: Wet BAB

In 1963 trad de Wet beroep administratieve beschikkingen, de Wet BAB, in werking. Die stelde tegen alle beschikkingen (besluiten in individuele gevallen) van de centrale overheid waartegen geen andere vorm van rechtsbescherming was verzekerd, administratief beroep bij de Kroon open. Dit was de eerste (min of meer) algemene rechtsbeschermingsregeling in onze geschiedenis. Het ging om een bijzondere vorm van administratief beroep. Bij 'gewoon' Kroonberoep konden klachten dat een bestreden besluit in strijd met geschreven op ongeschreven recht zou zijn, worden bezien, maar ook beleidsaspecten, destijds 'doelmatigheidsaspecten' genoemd. Bij BAB-zaken kon echter alleen over rechtmatigheidsaspecten worden geklaagd.

<< Terug naar boven

1976: Wet Arob

In 1976 werd de Wet BAB vervangen door de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, de Wet Arob. Die stelde tegen (bijna) alle overheidsbeschikkingen die niet onder een ander stelsel van rechtsbescherming vielen, beroep open. Bevoegde rechter was een nieuwe afdeling van de Raad, de Afdeling rechtspraak; daarnaast bleef de Afdeling geschillen bestaan, voor de behandeling van Kroonberoepen. De Arob-rechtspraak nam al spoedig een grote vlucht, met het gevolg dat niet alleen het aantal gewone staatsraden en ibd'ers (staatsraden in buitengewone dienst) moest worden uitgebreid, maar dat ook de staf (juristen en secretariemedewerkers) snel groeide.

<< Terug naar boven

1980: Wetgevingsadviezen openbaar

Ook bij de wetgevingsadvisering bleef niet alles bij het oude. Tot 1980 waren de adviezen van de Raad over ontwerpen van wetten en van algemene maatregelen van bestuur niet openbaar. Bij de inwerkingtreding van de Wet openbaarheid van bestuur werd echter bepaald dat adviezen over wetsvoorstellen zouden worden gepubliceerd in de parlementaire stukken, zodat de Kamerleden en het publiek van die adviezen kennis kunnen nemen. Adviezen over algemene maatregelen van bestuur worden sindsdien gepubliceerd in de Staatscourant.

<< Terug naar boven

1983: Grondwetsherziening

Een tweede verandering vloeide voort uit de Grondwetsherziening 1983. Die herziening maakte het mogelijk dat de Tweede Kamer advies van de Raad zou inwinnen over initiatiefvoorstellen: wetsvoorstellen waartoe het initiatief wordt genomen door leden van die Kamer, niet door de regering. Daarom bepaalt de Wet op de Raad van State sinds een wijziging uit 1989, dat de Tweede Kamer verplicht is het advies van de Raad in te winnen over initiatiefontwerpen.

<< Terug naar boven

1988: Tijdelijke wet Kroongeschillen

In 1985 oordeelde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg dat het stelsel van Kroonberoep in belangrijke categorieën zaken niet in overeenstemming was met de Europese mensenrechtenconventie. Deze conventie schrijft behandeling van rechtszaken door een van het bestuur onafhankelijk gerecht voor en de Kroon was dat uiteraard niet. Daarom werd in 1988 in de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) bepaald dat de meeste Kroonberoepen voortaan door de Afdeling geschillen zouden worden berecht; die werd in deze zaken dus zelfstandige rechter, net als de Afdeling rechtspraak.

<< Terug naar boven

1994: Algemene wet bestuursrecht

In 1994 trad de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking en kwamen de Wet Arob en de Tijdelijke wet Kroongeschillen te vervallen. Het Kroonberoep werd geheel afgeschaft en de twee rechtsprekende afdelingen werden samengevoegd tot één nieuwe, de Afdeling bestuursrechtspraak. In veel gevallen moet sindsdien eerst beroep bij de rechtbank worden ingesteld, waarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak mogelijk is. Er zijn echter ook zaken waarin de Afdeling rechter in eerste en enige instantie is; het betreft met name milieugeschillen en ruimtelijke-ordeningszaken.

<< Terug naar boven

2001: Hoger Beroep Vreemdelingenzaken

In 2001 wordt de Afdeling bestuursrechtspraak in de nieuwe Vreemdelingenwet aangewezen als hoogste bestuursrechter in vreemdelingenzaken. Tot die tijd bestond er geen mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep. Wel was er een Rechtseenheidskamer vreemdelingenzaken (REK). Deze houdt op te bestaan met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet.

<< Terug naar boven

2010: Wijziging van de Wet op de Raad van State

Op 1 september 2010 treedt de gewijzigde Wet op de Raad van State in werking. De hoofdtaken van de Raad van State, wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, blijven dezelfde. De wetswijziging brengt organisatorische veranderingen en een paar inhoudelijke wijzigingen mee. De belangrijkste wijziging in de structuur van de Raad van State is de instelling van een aparte Afdeling advisering naast de reeds bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. In een structuur met twee aparte Afdelingen worden de beide hoofdtaken duidelijker onderscheiden, terwijl tegelijkertijd hun gelijkwaardigheid wordt benadrukt.

<< Terug naar boven